NO. 3--96--0691
                                                                  
                                  IN THE 
                        APPELLATE COURT OF ILLINOIS
                              THIRD DISTRICT
                                A.D., 1997
THE MATTER OF THE PETITION OF        )  Appeal from the Circuit Court 
THE BOARD OF TRUSTEES OF THE    )  of the 12th Judicial Circuit,
MOKENA COMMUNITY PUBLIC         )  Will County, Illinois
LIBRARY DISTRICT, WILL COUNTY,  )
ILLINOIS FOR A HEARING AND      )
FINAL JUDGMENT DISALLOWING      )
DISCONNECTION OF TERRITORY      )  
WITHIN THE MOKENA COMMUNITY     )
PUBLIC LIBRARY DISTRICT, WILL   )
COUNTY, ILLINOIS, RESULTING     )  No. 94--MC--8418
FROM THE ANNEXATION OF SUCH     )
TERRITORY BY THE VILLAGE OF     )
TINLEY PARK,                    )
                                )
     Petitioner-Appellant,      )
                                )
     v.                         )
                                )
VILLAGE OF TINLEY PARK, and     )
M.A. CONNOLLY CORPORATION,      )  Honorable
                                )  William Penn,
     Respondent-Appellee.       )  Judge Presiding.
                                                                  

                     MODIFIED UPON DENIAL OF REHEARING
            JUSTICE BRESLIN delivered the opinion of the court:
                                                                  
     
     The petitioner, the Board of Trustees of the Mokena Community
Public Library District, (Library District), appeals a trial court
order permitting the disconnection of a parcel of land from its
territory pursuant to an annexation by the respondent, the Village
of Tinley Park (Village).  At issue is whether the Public Library
District Act of 1991, 75 ILCS 16/1--1 et seq. (West 1994) (Act),
     absolutely prohibits disconnections annexations  which render
library district territory non-contiguous.  For the reasons which
follow, we hold that it does not. 
     This case arose following passage of the Village's ordinance
which annexed certain territory within the Library District's
boundaries.  The annexation was part of an intergovernmental
boundary agreement between the Village and the Village of Mokena
whereby the two villages agreed that future annexations of
unincorporated territory would occur in an orderly fashion up to an
agreed upon boundary.    
     As a result of the annexation at issue in this case, a parcel
of the Library District's territory was left non-contiguous to the
rest of the district.  Although the parcel was not annexed, the
Village intended to annex it in the future.  It was used for
commercial purposes and did not have any residential development. 
The parties do not dispute the fact that the parcel was non-
contiguous; instead they disagree as to whether the disconnection
annexation  is permitted in light of the resulting non-contiguity. 
     In an effort to prevent the disconnection of the annexed
property from its territory, the Library District filed a petition 
pursuant to section 15-85 of the Act, 75 ILCS 16/15--85 (West
1994).  Section 15-85 provides for annexed territory to be
disconnected from library districts by operation of law.  However,
under certain circumstances, the library district may petition the
circuit court to block the disconnection annexation or to seek
another appropriate remedy.  In relevant part, section 15-85
provides:
       (b)  A disconnection by operation of law under this
       Section does not occur if, within 60 days after the
       annexation, the public library district files with
       the appropriate circuit court a petition alleging
       that the disconnection will cause the territory
       remaining in the district to be non-contiguous or
       that the loss of assessed valuation by reason of
       the disconnection will impair the ability of the
       district to render fully adequate library service
       to the territory remaining in the district.
       (c)  When a petition is filed under subsection (b),
       the court shall set it for hearing.  At the
       hearing, the district has the burden of proving the
       truth of the allegations in its petition.  In
       determining whether to grant the petition, the
       court may consider at least the following factors:
       (i) whether disconnection will cause the
        territory remaining in the district to be non-
        contiguous;
        (ii)  whether the loss of assessed valuation by
        reason of the disconnection will impair the
        ability of the district to render fully adequate
        library service to the territory remaining in the
        district;
        (iii)  the convenience of the residents of the
        annexed territory and whether a plan exists
        enabling the residents of the annexed territory
        to use either the public library district
        facilities or the library facilities of the city,
        village, or incorporated town to which the
        territory has been annexed; and
        (iv)  whether the city, village, or incorporated
        town has annexed any other territory within the
        district within the preceding 2 years and the
        cumulative effect of those annexations.
                           * * *
        75 ILCS 16/15--85 (West 1994).  
     At the hearing, there was disagreement as to the correct
interpretation of the statute.  The Library District asserted that
proof of lack of contiguity prohibits a disconnection.  The Village
(although not a party but permitted to comment under section 15-
85(c)), contended that non-contiguity is but one factor for the
court's consideration.  The trial court concluded that, despite the
fact that the disconnection would result in a lack of contiguity,
the petition should be denied based on its findings that: (1) no
financial loss would occur; (2) contiguity was meaningless in terms
of library service because the remaining parcel was separated by an
interstate highway anyway; (3) to grant the petition would allow
for double taxation of the subject parcel and would not render any
significant benefit to the library system; (4) there was a
reasonable expectation that the parcel on the north side of the
interstate would be annexed by the Village; (5) lack of contiguity
did not substantially interfere with the Library District's ability
to serve the non-contiguous parcel.  The Library District appeals.
     At the outset, the Library District asserts that the Village
lacks standing to argue on appeal.  In support of this argument,
the Library District points to section 15-85(c).  That portion of
the statute provides that "[t]he Court may consider comments by the
Illinois State Library, the annexing municipality and its public
library, and the library system or systems to which the affected
libraries belong.  This does not create a right of intervention in
these parties."  75 ILCS 16/15--85(c) (West 1994).  The Library
District asserts that this language expressly precludes the Village
from intervening.  
     Any party to a case may seek appellate review from a final
judgment which is adverse to the party's interests. Trompeter
Construction Co. v. First Federal Savings & Loan Ass'n of Ottawa,
62 Ill. App. 3d 173, 379 N.E.2d 298 (1978).  Furthermore, even
nonparties have standing to appeal if they have a direct, immediate
and substantial interest in the subject matter of the litigation
which would be prejudiced by the judgment or benefit by its
reversal. St. Mary of Nazareth Hospital v. Kuczaj, 174 Ill. App. 3d
268, 528 N.E.2d 290 (1988).  While the Village may not have had a
right to intervene at the trial level, we hold that the Village
could respond to the Library District's appeal because it has a
substantial interest in avoiding the double taxation of its
citizens the propriety of its annexation efforts.
     The next issue is whether section 15-85 prohibits the
disconnection of annexed library territory when the disconnection
would cause the territory remaining in a library district to be
non-contiguous.
     The task of statutory construction is to ascertain and give
effect to the intent of the legislature. People v. Scharlau, 141
Ill. 2d 180, 565 N.E.2d 1319 (1990).  If the legislature's intent
is clear from the statute's language, the court must confine its
inquiry to a consideration of that language and must not look to
extrinsic aids. City of Chicago v. Strauss, 128 Ill. App. 3d 193,
470 N.E.2d 563 (1984).  If, however, the statutory language is
susceptible to more than one reasonable interpretation, the court
may look beyond the language to consider the purposes to be served
by the statute. Sisters of Third Order of St. Francis v. State ex
rel. Barra, 151 Ill. App. 3d 875, 503 N.E.2d 1069 (1987).  It is
presumed that the legislature intended a change in the law when it
amends a statute. People v. Krause, 273 Ill. App. 3d 59, 651 N.E.2d
744 (1995).  Questions of statutory construction are questions of
law. Babbitt v. United Parcel Service, Inc., 212 Ill. App. 3d 204,
571 N.E.2d 506 (1991).
     The Library District argues that section 15-85 prohibits the
disconnection in this case because it demonstrated that its
remaining property would not be contiguous.  In support of this
argument, the Library District relies heavily on the statute as it
was formerly written (see Ill. Ann. Stat. ch. 81,  1002-9.1 (West
1989)) when section 15-85 did not include the factors listed under
subsection (c).  Under that statute, a disconnection clearly could
be prevented by proof of non-contiguity.  The Library District
contends that 15-85 should be similarly interpreted today
regardless of the amendment.  It asserts that the amendment has not
changed the statutory standard requiring contiguity.
     A review of section 15-85 demonstrates that the amendment has
changed the standard.  While the Library District must still
demonstrate that the remaining territory would be non-contiguous or
that the disconnection would impair services in order to file a
petition, (75 ILCS 16/15-85(b) (West 1994)), the court may now
consider other factors in addition to non-contiguity or impairment
before determining whether to grant the petition.  Although the
Library District asserts that factors (ii) through (iv) listed
under (c) appear to have no conceivable bearing  on contiguity, we
must presume that the legislature intended to allow the trial court
broader discretion when reviewing petitions and fashioning the
particular relief. See Krause, 273 Ill. App. 3d at 62, 651 N.E.2d
at 746 (courts presume that the legislature intended to change the
law when it amends a statute).
     This is a reasonable interpretation given that the court is
placed in the position of weighing the interests of the Library
District and it rights under the Act, against the interests of the
Village and its residents rights under the annexation statute, 65
ILCS 5/7-1-1 et seq. (West 1994).  Accordingly, while the Library
District may access the court to prevent an automatic
disconnection, half the battle still remains since the court is
left to weigh the respective interests of the parties all those
concerned.    
     The Library District responds by asserting that the discretion
given to the court is an unlawful delegation of legislative
authority.  It argues that permitting the court to consider the
factors enumerated, as well as factors which are not enumerated and
which do not pertain to contiguity, would improperly grant the
court "unfettered discretion."  It asserts that contiguity will
essentially become inconsequential.
     The Library District, however, ignores the point that the
statute no longer considers contiguity as the controlling factor;
it is merely one factor.  The court is being placed in a position
in which it must weigh competing interests.  Such an exercise in
balancing is appropriate for the court and does not cause the court
to unlawfully assume the power of the legislature. 
     Furthermore, when considering the policy necessitating
contiguity, we find that the court's actions were appropriate.  The
purpose of requiring contiguity is to permit the natural and
gradual expansion or extension of boundaries. In re Petition for
Annexation of Certain Property to the Village of Plainfield, 267
Ill. App. 3d 313, 642 N.E.2d 502 (1994).  Contiguity assures that
the delivery of government services is convenient and prevents the
awkward situation where, in order to acquire such services,
individuals would have to pass under or over lands outside of the
particular district. See In re Plainfield, 267 Ill. App. 3d at 321,
642 N.E.2d at 507.
     In the present case, services from the Library District would
not be affected.  This is the case primarily because services
provided by a library district do not require that the service be
provided in any area except a central location such as a library or
one of its branches.  Additionally, services to residents in this
particular case would not be affected because the parcel of land
which was rendered non-contiguous was entirely commercial and had
no residential development.    
     Finally, when asked what harm the Library District would
suffer by having the non-contiguous parcel, the Library District
could provide no answer.  Without the annexation having an effect
upon the Library District, the court, following a consideration of
the four factors and given the evidence presented at the hearing,
the court could properly conclude that the Village's interest in
preventing the double taxation of its citizens in growth and
expansion should prevail over the Library District's interest in
contiguity should not prevail.  
     For the foregoing reasons, the judgment of the circuit court
of Will County is affirmed.
     Affirmed. 
     LYTTON, P.J., and McCUSKEY, J., concur.