No.  3--96--0772
_________________________________________________________________

                                  IN THE

                        APPELLATE COURT OF ILLINOIS

                              THIRD DISTRICT

                                A.D., 1997

In re Proposed Incorporation  )  Appeal from the Circuit Court
of the Village of Homer Glen  )  of the 12th Judicial Circuit,
                              )  Will County, Illinois,
(Township of Homer            )    
Incorporation Committee,      )
                              )
     Petitioners-Appellants,  )
                              )
     v.                       )  No.  96--MR--7039
                              )
Edmund Sendra, Emily Skogh,   )
and Ralph Skogh,              )  Honorable 
                              )  William R. Penn,
     Respondents-Appellees).  )  Judge, Presiding.
________________________________________________________________

     JUSTICE SLATER delivered the opinion of the court:
________________________________________________________________

     Petitioners appeal from the order of the circuit court
dismissing their petition to incorporate the proposed Village of
Homer Glen.  We affirm.
     On May 28, 1996, petitioners filed a petition to incorporate
certain lands in Will County as the Village of Homer Glen
pursuant to section 2-3-5a of the Illinois Municipal Code (Code)
(65 ILCS 5/2-3-5a (West 1994)).  That section provides in part:
               "2-3-5a.  Incorporation of village.
               (a) Whenever in any county of 150,000 or
          more population as determined by the last
          preceding federal census any area of
          contiguous territory contains at least 4
          square miles and 2500 inhabitants residing in
          permanent dwellings, that area may be
          incorporated as a village if a petition filed
          by 250 electors residing within that area is
          filed with the circuit clerk of the county in
          which such area is located addressed to the
          circuit court for that county.  The petition
          must set forth:
               (1) a legal description of the area
          intended to be included in the proposed
          village,
               (2) the number of residents in that
          area,
               (3) the name of the proposed village,
          and
               (4) a prayer that the question of the
          incorporation of the area as a village be
          submitted to the electors residing within the
          limits of the proposed village."  65 ILCS
          5/2-3-5a (West 1994).
     The initial hearing on the petition was set for July 1,
1996.  At that hearing, respondents appeared and were granted
leave to file objections to the petition.  The hearing was
continued to July 2.  Respondents contended that the petition was
defective in a number of respects, including: (1) failure to
obtain certain determinations by the county board as required by
section 2-3-18 of the Code (65 ILCS 5/2-3-18 (West 1994)); (2)
failure to include an affidavit of publication as required by
section 28-2(g) of the Election Code (10 ILCS 5/28-2(g) (West
1994)); (3) the absence of a legal description on the signature
sheets circulated by petitioners; (4) failure to indicate the
specific date of the election; and (5) other alleged defects.  On
July 2, 1996, the trial court dismissed the petition for failure
to comply with section 2-3-18 of the Code.  Petitioners filed a
motion to modify the judgment, seeking clarification of the
court's ruling with respect to the other objections made by
respondents.  The trial court subsequently issued a modified
order in which it sustained all of respondents' objections and
dismissed the incorporation petition.  On appeal, petitioners
have addressed each of the objections sustained by the trial
court.  Since we find, however, that section 2-3-18 of the Code
requires dismissal of the incorporation petition, we need not
consider the remaining issues.
     Section 2-3-18 of the Code provides:
               "2-3-18.  In any county of between
          150,000 and 1,000,000 population which has
          adopted an official plan under 'An Act to
          provide for regional planning and for the
          creation, organization and powers of regional
          planning commissions', approved June 25,
          1929, as amended, the county board, by
          resolution, may provide that before the
          question of incorporating a village under
          this Division is submitted to the electors in
          response to a petition filed under Section 2-
          3-5 or 2-3-10 the county board must first
          determine that (1) the proposed incorporation
          is compatible with the official plan for the
          development of the county, and (2) the lands
          described in the petition as intended to be
          embraced in the village constitute a
          sufficient tax base as will insure the
          ability of the village to provide all
          necessary municipal services to its
          inhabitants.  When such a resolution is in
          effect, the court in which such a petition is
          filed shall first require a showing that
          those determinations have been made by the
          county board.  If no such showing is made,
          the court shall deny the petition.  If such a
          showing is made, the court shall proceed as
          provided in Section 2-3-6 or 2-3-11, as the
          case may be.  (Emphasis added.)  65 ILCS 5/2-
          3-18 (West 1994).
     Petitioners do not dispute that section 2-3-18 is applicable
to this case, nor do they contend that, at the time the petition
was dismissed, the county board had made the required
determinations.  (We note parenthetically that the Will County
Board made the determinations on November 21, 1996, while this
case was pending on appeal.)  Petitioners contend, however, that
dismissal of their petition was premature.  A full understanding
of this argument requires consideration of two additional
statutory provisions.  Section 2-3-6 of the Code provides in
part:
               "2-3-6.  Upon the filing of [an
          incorporation] petition with the circuit
          clerk, the court shall hear testimony and
          rule that the area under consideration is or
          is not a village in fact.  The ruling of the
          court shall be entered of record in the
          court.  If the court rules that the area does
          not constitute a village in fact, the
          petition to incorporate the area as a village
          is denied and no subsequent petition
          concerning village incorporation of any of
          the land described in the earlier petition
          may be filed within one year.  If the court
          rules that the area does constitute a village
          in fact, such court shall enter an order so
          finding and the proposition shall be
          certified and submitted to the electors of
          such area in the manner provided by the
          general election law."  65 ILCS 5/2-3-6 (West
          1994).
     This section requires the trial court to hold a hearing and
make a ruling as to whether the area proposed for incorporation
is a "village in fact."  Such a finding is based on whether or
not the incorporation petition meets the requirements set forth
in section 2-3-5a.  People ex rel. County of Du Page v. Lowe, 36
Ill. 2d 372, 224 N.E.2d 1 (1967).  Section 2-3-18 of the Code
makes it clear that the hearing under section 2-3-6 is to be held
after the court determines that the county board has made the
required determinations.  ("If such a showing is made, the court
shall proceed as provided in section 2-3-6 ***.")  But when is
the section 2-3-6 hearing to be held, and when is the inquiry
into the section 2-3-18 requirements to take place?
     Petitioners maintain that the section 2-3-18 inquiry and the
section 2-3-6 hearing are to occur after the court rules on
objections to the incorporation petition.  Petitioners contend
that objections to the petition are governed by section 28-4 of
the Election Code, which provides in part:
               "Objections to petitions for the
          submission of public questions which are
          required by law to be filed with the circuit
          court shall be presented to and heard by the
          court with which such petitions are filed. 
          In such cases, unless otherwise provided in
          the statute authorizing the public question,
          the court shall (1) set a hearing on the
          petition, (2) cause notice of such hearing to
          be published, as soon as possible after the
          filing of the petition but not later than 14
          days after such filing and not less than 5
          days before the hearing, * * * and (5) enter
          a final order not later than 7 days after the
          initial hearing.
               Where a statute authorizing a public
          question specifies judicial procedures for
          the determination of the validity of such
          petition, or for the determination by the
          court as to any findings required prior to
          ordering the proposition submitted to
          referendum, the procedures specified in that
          statute shall govern."  (Emphasis added.) 10
          ILCS 5/28-4 (West 1994).
     A "public question" is defined as "any question, proposition
or measure submitted to the voters at an election dealing with
subject matter other than the nomination or election of
candidates."  10 ILCS 5/1-3(15) (West 1994).  Petitioners argued
in the trial court that the hearing held on July 2, 1996, was a
hearing on objections under section 28-4.  Petitioners further
assert that inquiry into determinations by the county board under
section 2-3-18 is outside the scope of such a hearing because of
the language emphasized above.  Therefore, petitioners maintain,
while the circuit court could rule on objections to the petition,
it should not have considered whether the county board had made
the necessary determinations under section 2-3-18 at that time. 
According to petitioners, the section 2-3-18 inquiry should not
be made until after the county board acts.  We disagree for
several reasons.
     First, the emphasized language in section 28-4, rather than
excluding inquiry into the requirements of section 2-3-18, may
simply mean that the entire objection procedure outlined in
section 28-4 is not applicable to a petition to incorporate a
village.  This is so because section 2-3-6 of the Code "specifies
judicial procedures for the determination of the validity of such
petition" and section 2-3-18 provides for "the determination by
the court as to any findings required prior to ordering the
proposition submitted to referendum."  In such a case "the
procedures specified in that statute shall govern."
     Second, even if a hearing on objections under section 28-4
is permissible, we believe that the section 2-3-18 inquiry into
the determinations by the county board should be made before such
a hearing.  Favorable determinations by the county board under
section 2-3-18 "are a prerequisite to any proceeding before the
circuit judge."  (Emphasis added.)  In re Proposed Incorporation
of Liberty Lakes, 119 Ill. 2d 179, 185, 518 N.E.2d 132, 135
(1987); see In re Petition to Call an Election on the Question of
Incorporating the Village of Forest Knoll, 148 Ill. App. 3d 436,
499 N.E.2d 129 (1986) (trial court erred in ruling an objections
to petition without first making determination under section 2-3-
18).
     Third, we note that the statutory procedure for
incorporating a city imposes a requirement virtually identical to
that contained in section 2-3-18.  See 65 ILCS 5/2-2-14 (West
1994).  Under that procedure, after the court determines that the
county board has acted favorably, the incorporation process
continues with publication of notice (65 ILCS 5/2-2-6 (West
1994)) and a hearing on objections (65 ILCS 5/2-2-7 (West 1994)). 
Although the procedures for incorporating a village and a city
are not identical, we consider this to be another indication that
favorable determinations by the county board were intended to be
a condition precedent to further incorporation proceedings.
     Finally, requiring petitioners to obtain a favorable
determination from the county board before further proceedings
are held conserves judicial resources.  It makes little sense to
hold hearings concerning the legal sufficiency of petitions,
followed by possible appeals, when a negative determination by
the county board may render the entire proceedings nugatory.
     For the reasons stated above, the judgment of the circuit
court dismissing the petition to incorporate is affirmed.
     Affirmed.
     LYTTON, P.J., and MICHELA, J., concur.