No. 3--96--0860
    _________________________________________________________________
                                    
                                 IN THE
                                    
                       APPELLATE COURT OF ILLINOIS
                                    
                             THIRD DISTRICT
                                    
                               A.D., 1997
                                    
THE PEOPLE OF THE STATE OF      )  Appeal from the Circuit Court
ILLINOIS, ex rel. Brent         )  for the 9th Judicial Circuit
Manning, Director, Illinois     )  McDonough County, Illinois
Department of Conservation,     )
                                )
     Plaintiff,                 )
                                )
     and                        )
                                )
BRENT MANNING,                  )
                                )  No. 95--CH--3
     Counter-Defendant-         )
     Appellee,                  )
                                )
     v.                         )
                                )
PATRICK NICKERSON,              )
                                )  Honorable
     Defendant and Counter-     )  Larry W. Heiser,
     Plaintiff-Appellant.       )  Judge Presiding
_________________________________________________________________

                     Modified Upon Denial of Rehearing
           JUSTICE MCCUSKEY delivered the opinion of the court:
_________________________________________________________________

     The circuit court dismissed the counterclaim filed by the
defendant, Patrick Nickerson, against Brent Manning, the Director
of the Illinois Department of Conservation (Manning), because it
found that the matter fell within the exclusive jurisdiction of the
Illinois Court of Claims.  After carefully reviewing the record on
appeal, we hold that the defendant's counterclaim was properly
filed in the circuit court.  Accordingly, we reverse and remand for
further proceedings.
     On April 25, 1995, the plaintiff, Illinois Department of
Conservation (IDOC), filed a complaint against the defendant.  IDOC
alleged that it held title to certain property which was part of
the Argyle State Park (the park) and the defendant held title to
property adjacent to the park.  According to the complaint, the
defendant constructed a building and cut down trees on park
property.  IDOC sought a permanent injunction to compel the
defendant to remove the building, to refrain from placing another
building on park land and to stop cutting down trees.  IDOC also
prayed for monetary compensation, including the fair rental value
of the occupied land, three times the stumpage value of the trees
cut down by the defendant and damages resulting from the
construction and removal of the building.
     In his second amended counterclaim, filed November 20, 1995,
the defendant alleged that the survey used by IDOC was not correct. 
He claimed that he was the owner of the disputed land.  The
defendant sought a judicial determination of the boundary line
between his property and the park and the ejection of IDOC from his
land.  The defendant also prayed for monetary compensation for
damages he allegedly incurred.
     Manning filed a motion to dismiss the defendant's counterclaim
based upon the doctrine of sovereign immunity.  He contended that
the circuit court lacked jurisdiction to decide the issues raised
in the counterclaim because the counterclaim sought relief against
the State of Illinois.  According to Manning, the Court of Claims
had exclusive jurisdiction to decide the matters contained in the
counterclaim.
     Based on Manning's motion, the trial court dismissed the
defendant's counterclaim.  Later, the court amended its order to
make the judgment appealable pursuant to Supreme Court Rule 304(a). 
134 Ill. 2d R. 304(a).
     The sole issue on appeal is whether the defendant's
counterclaim was properly dismissed for lack of jurisdiction in the
circuit court.
     Article XIII, section 4, of the Illinois Constitution of 1970
abolished the doctrine of sovereign immunity "[e]xcept as the
General Assembly may provide by law."  Ill. Const. 1970, art. XIII,
4.  The General Assembly thereafter reinstated sovereign immunity
with two exceptions.  745 ILCS 5/1 (West 1996).  One exception
provides that the Court of Claims has exclusive jurisdiction over
suits against the State.  705 ILCS 505/8 (West 1996).
     Manning's argument that the Court of Claims has exclusive
jurisdiction over the issues raised in the defendant's counterclaim
would be persuasive if the defendant had been the first to file his
complaint in the circuit court.  As the pleadings stand, however,
it was IDOC that first sought the intervention of the courts.  By
doing so, IDOC subjected itself to the provisions of the Illinois
Code of Civil Procedure (Code).  735 ILCS 5/1--101 et seq. (West
1996).  This creates a crucial distinction.
     Section 2--614(a) of the Code provides that "the defendant may
set up in his or her answer any and all cross claims whatever." 
(Emphasis added.)  735 ILCS 5/2--614(a) (West 1996).  According to
the Illinois supreme court, the objective of joinder is "the
economy of actions and trial convenience."  Boyd v. Travelers
Insurance Co., 166 Ill. 2d 188, 199, 652 N.E.2d 267, 272 (1995). 
In determining whether joinder is proper, the court must consider
whether the claims arise out of closely related transactions and
whether there is a significant question of law or fact that is
common to the parties.  Boyd, 166 Ill. 2d at 199, 652 N.E.2d at
272.  Moreover, the Code must be liberally construed, "to the end
that controversies may be speedily and finally determined according
to the substantive rights of the parties."  735 ILCS 5/1--106 (West
1996).
     Clearly, the defendant's claims fall within the broad language
of section 2--614(a) allowing any and all cross claims.  In
addition, they arise out of the same "transactions" which prompted
IDOC's complaint--the defendant's erecting a building and cutting
down trees on the disputed land.  Moreover, there is a significant
question of fact common to the claims.  That question is "who owns
the property" in dispute.  IDOC alleges that it is the record
titleholder.  The defendant contends that IDOC's claim is based
upon an inaccurate survey and that he in fact is the owner of the
land upon which he built his building and chopped down trees.
     To allow IDOC to litigate its claim in the circuit court and
yet require the defendant to proceed before the Court of Claims
would be to run the risk that the different courts would return
opposing decisions.  Such a result would initiate more litigation,
expend more resources, and take more time, in direct contradiction
to the stated purposes of the Code.  Pursuant to this grant of
authority, the General Assembly enacted the State Lawsuit Immunity
Act.  It provides, in pertinent part:
               "Except as provided in *** 'AN ACT to
          create the Court of Claims ***', *** the State
          of Illinois shall not be made a defendant or
          party in any court."  745 ILCS 5/1 (West
          1996).  
          The Court of Claims Act established the Court of Claims and endowed
it with the exclusive jurisdiction to hear certain matters.  705
ILCS 505/1, 505/8 (West 1996); Patzner v. Baise, 133 Ill. 2d 540,
545, 552 N.E.2d 714, 716 (1990).  When sovereign immunity applies,
the circuit court is without jurisdiction to entertain the claim. 
Doe v. Burgos, 265 Ill. App. 3d 789, 791-92, 638 N.E.2d 701, 703
(1994).  
     Because of sovereign immunity, the State or a department of
the State cannot be a proper party defendant in an action brought
directly in the circuit court.  Smith v. Jones, 113 Ill. 2d 126,
132, 497 N.E.2d 738, 740 (1986); Village of Riverwoods v. BG
Limited Partnership, 276 Ill. App. 3d 720, 725, 658 N.E.2d 1261,
1265 (1995).  However, the application of sovereign immunity is not
always clear-cut.  The determination of whether an action is, in
fact, a suit against the State turns upon an analysis of the issues
involved and the relief sought, rather than the formal designation
of the parties.  In re Lawrence M., 172 Ill. 2d 523, 527, 670
N.E.2d 710, 713 (1996); Currie v. Lao, 148 Ill. 2d 151, 158, 592
N.E.2d 977, 980 (1992); In re Rami M., 285 Ill. App. 3d 267, 271,
673 N.E.2d 358, 360 (1996); Vogt v. Bartelsmeyer, 264 Ill. App. 3d
165, 170, 636 N.E.2d 1185, 1189 (1994).  An action will be found to
be a claim against the State where a judgment for the plaintiff
could operate to control the actions of the State or subject it to
liability.  Currie, 148 Ill. 2d at 158, 592 N.E.2d at 980;
Christiansen v. Masse, 279 Ill. App. 3d 162, 168, 664 N.E.2d 314,
318 (1996).  However, in determining whether sovereign immunity
applies to a particular case, substance must take precedence over
form.  Rockford Memorial Hospital v. Department of Human Rights,
272 Ill. App. 3d 751, 757, 651 N.E.2d 649, 654 (1995).
     We agree with Manning that the Court of Claims has
jurisdiction over a property dispute where the State of Illinois
has title to the disputed property.  See Gordon v. Department of
Transportation, 99 Ill. 2d 44, 47, 457 N.E.2d 403, 405 (1983);
Village of Riverwoods, 276 Ill. App. 3d at 726, 658 N.E.2d at 1266;
Evans v. Brown, 267 Ill. App. 3d 662, 668, 642 N.E.2d 1335, 1339-40
(1994).  In such a case, the State Lawsuit Immunity Act "will bar
its commencement in the circuit court."  (Emphasis added.)  Village
of Riverwoods, 276 Ill. App. 3d at 726, 658 N.E.2d at 1266.       
     In this case, IDOC alleges that it is the record titleholder
of the property in dispute between the parties.  It therefore
argues that the Court of Claims has exclusive jurisdiction over the
defendant's counterclaim in which the defendant claims ownership of
the disputed property and seeks damages arising from the property
dispute.  Based upon the unique circumstances presented in this
case, we disagree with IDOC's argument that the Court of Claims has
jurisdiction over the defendant's counterclaim. 
     IDOC filed its action seeking adjudication of its property
dispute with the defendant in the circuit court.  In his
counterclaim, the defendant contends that IDOC's claim is based
upon an inaccurate survey and that he in fact is the owner of the
land upon which he built his building and chopped down trees.  The
defendant's counterclaim is based on the identical property dispute
involved in IDOC's original complaint.  The outcome of both IDOC's
complaint and the defendant's counterclaim are dependent upon the
same facts.  
     We conclude that it would defy logic and the efficient
administration of justice for IDOC to obtain a resolution of its
property dispute with the defendant in the circuit court while, at
the same time, requiring the defendant to file his counterclaim
seeking resolution of the same property dispute in the Court of
Claims.  We find that such a result would improperly elevate form
over substance.  See Rockford Memorial Hospital, 272 Ill. App. 3d
at 757, 651 N.E.2d at 654.
     IDOC filed its action seeking resolution of its property
dispute with the defendant in the circuit court.  Because of IDOC's
action, the circuit court has acquired jurisdiction over the issues
and facts resolving the property dispute in question. 
Consequently, we hold that the trial court improperly dismissed the
defendant's counterclaim.
     In his petition for rehearing, Manning cites new authority in
support of his argument.  Manning claims that our decision is
inconsistent with two cases where the appellate court held that
counterclaims against the State were barred by sovereign immunity. 
     We recognize that the courts in People ex rel. Department of
Transportation v. Cook Development Co., 274 Ill. App. 3d 175, 653
N.E.2d 843 (1995), and People v. Patrick J. Gorman Consultants,
Inc., 111 Ill. App. 3d 729, 444 N.E.2d 776 (1982), concluded that
counterclaims against the State were properly dismissed because of
sovereign immunity.  The courts, in both cases, determined that a
party may not raise a counterclaim against the State in the circuit
court if the same action would ordinarily be barred by the State
Lawsuit Immunity Act.  Cook Development, 274 Ill. App. 3d at 184,
653 N.E.2d at 850; Patrick J. Gorman Consultants, 111 Ill. App. 3d
at 730-31, 444 N.E.2d at 778.  The courts, in these cases,
concluded that the State did not waive sovereign immunity by
bringing the original action in the circuit court.  Cook
Development, 274 Ill. App. 3d at 184, 653 N.E.2d at 850; Patrick J.
Gorman Consultants, 111 Ill. App. 3d at 730-31, 444 N.E.2d at 778. 
     However, none of the cases cited by Manning has considered the
question now pending before this court.  The issue before us is
whether sovereign immunity bars a counterclaim when  the same facts
and issue raised in the counterclaim was already pending in the
circuit court.  Based upon the unique facts and procedural history
of the instant case, we disagree with the broad language used by
the courts in Cook Development and Patrick J. Gorman Consultants. 
As a result, we adhere to our original conclusion that the circuit
court has jurisdiction over the defendant's counterclaim because
the outcome of both IDOC's complaint and the defendant's
counterclaim are based upon a resolution of the same set of facts.
     We finally note that Iin no sense are we passing judgment upon
the sufficiency of the defendant's pleadings.  IDOC has not filed
a proper motion to dismiss on that basis., and that matter
Consequently, the issue regarding the sufficiency of the
defendant's pleadings is not before usthis court.  The sole
question before us is whether the defendant's counterclaim was
properly dismissed based on lack of jurisdiction in the circuit
court.  We hold that, pursuant to the Code of Civil Procedure, the
defendant's counterclaim was properly joined to IDOC's complaint,
and the circuit court may exercise its jurisdiction to decide the
issues raised therein.  
     For the foregoing reasons stated, the judgment of the circuit
court of McDonough County is reversed, and the cause is remanded
for further proceedings consistent with this opinion.
     Reversed and remanded.
     LYTTON, P.J., and BRESLIN, J., concur.