No.  3--96--0739
_________________________________________________________________

                                  IN THE

                        APPELLATE COURT OF ILLINOIS

                              THIRD DISTRICT

                                A.D., 1997


JULIE REED,                   )  Appeal from the Circuit Court
                              )  of the 10th Judicial Circuit,
     Plaintiff-Appellant,     )  Tazewell County, Illinois,
                              )
     v.                       )  No.  95--L--298
                              )
FARMERS INSURANCE GROUP,      )  Honorable 
                              )  Donald C. Courson,
     Defendant-Appellee.      )  Judge, Presiding.
_________________________________________________________________

     JUSTICE SLATER delivered the opinion of the court:
_________________________________________________________________

     The plaintiff, Julie Reed, filed a two count complaint
against defendant, Farmers Insurance Group.  The first count
sought to have a clause in her insurance policy issued by
defendant declared void as against public policy, and section
143(a) of the Insurance Code mandating the presence of such
clause in her policy declared unconstitutional.  215 ILCS
5/143(a) (West 1996).  In the second count of her complaint,
plaintiff sought to recover damages for injuries allegedly
suffered as a result of the negligent driving of an uninsured
motorist.  Defendant moved to dismiss both counts.  The trial
court granted defendant's motion finding that there was no
constitutional impediment to enforcing the statute and that the
action was not ripe for declaratory judgment.  The plaintiff
appeals.  
     As a threshold matter, we are obliged to determine whether
plaintiff's declaratory judgment action was ripe for
adjudication.  Section 2--701 (a) of the Code of Civil Procedure
states in pertinent part, that a trial court 
          "may, in cases of actual controversy, make
          binding declarations of rights, having the
          force of final judgments, whether or not any
          consequential relief is or could be claimed,
          including the determination, at the instance
          of anyone interested in the controversy, of
          the construction of any statute *** and a
          declaration of the rights of the parties
          interested."  735 ILCS 5/2--701 (West 1996). 
     In order to be sufficient, a claim for declaratory judgment
must recite in detail an actual and legal controversy between the
parties and must demonstrate that the plaintiff is interested in
the controversy.  First of America Bank, Rockford N.A. v. Netsch,
166 Ill. 2d 165, 651 N.E.2d 1105 (1995).  The term "actual
controversy" is defined as a legitimate dispute admitting of an
immediate and definite determination of the parties' rights, the
resolution of which would aid in the termination of all or part
of the dispute.  Kerr Steamship Co. v. Chicago Title and Trust
Co., 120 Ill. App. 3d 998, 458 N.E.2d 1009 (1983).
     The purpose behind the declaratory judgment procedure was to
determine and fix rights before there has been an irrevocable
change in the position of the parties that will jeopardize their
respective claims of right.  Netsch, 166 Ill. 2d 165, 651 N.E.2d
1105.  In order to effectuate this purpose, the declaratory
judgment statute has been liberally construed and should not be
restricted by unnecessarily technical interpretations.  Illinois
Gamefowl Breeders Association v. Block, 75 Ill. 2d 443, 389 N.E.
2d 529 (1979).  
     Guided by the above principles, we find that plaintiff's
complaint represents an actual controversy regarding the validity
of her policy's arbitration clause, as well as the
constitutionality of section 143(a) of the Insurance Code.  The
plaintiff has alleged that the arbitration clause in her policy
and the statute requiring its presence therein, are unfairly
structured to favor the insurer by allowing the insurer to
unilaterally reject a high arbitration award while binding an
insured in the event of a low award.  Plaintiff contends that the
enforcement of the clause and statute in her case could act to
unfairly bind her to a low arbitration award while requiring her
to proceed to litigation in the event of a high award.  In view
of Calabrese v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co., 187
Ill. App. 3d 349, 543 N.E.2d 215 (1989), which held that where a
plaintiff submitted his claim to arbitration as required by the
policy, his rights to challenge the constitutionality of
compulsory arbitration were waived, it is clear that her suit
must have been brought prior to the submission of any claim to
arbitration in order to avoid a potentially irrevocable change in
her position.  As it was this very situation the statute was
designed to address, we conclude that plaintiff's claim was ripe
for declaratory judgment.
     Having determined that plaintiff's claim was ripe, we now
address her substantive arguments.  Plaintiff first contends that
the clause in her policy requiring her to submit her claim for
uninsured motorist benefits to arbitration which is binding only
if it does not exceed minimum financial liability limits, but is
subject to trial de novo should the award exceed those limits, is
unconscionable and unenforceable.  Specifically, plaintiff
contends that the arbitration clause was unfairly structured to
favor the insurer, allowing the insurer to bind the insured to a
low award and permitting the insurer to unilaterally reject a
high award.
     The insurance policy in question provides in pertinent part,
that:  
               "[i]f an insured person and we do not
          agree (1) whether the person is legally
          entitled to recover damages from the owner or
          operator of an uninsured motor vehicle, or
          (2) as to the amount of payment under this
          part, either that person or we may demand, in
          writing, that the issue be determined by
          arbitration.  The amount of the award will be
          binding unless the amount of the award for
          damages exceeds the minimum required limits
          set forth in the Illinois Financial
          Responsibility Law.  *** When we arbitrate,
          any decision made by any two of the
          arbitrators in writing shall be binding for
          the amount of damages not exceeding the
          minimum required limits for bodily injury set
          forth in the Illinois Financial
          Responsibility Law and may be entered as a
          judgment in a proper court.  When an award
          exceeds those limits, either party has a
          right to reject the award and to a trial on
          all issues in a court of competent
          jurisdiction.  This right must be exercised
          within sixty (60) days of the award by filing
          suit in a court of competent jurisdiction. 
          In that event, costs, including attorney
          fees, are to be paid by the party incurring
          them". [Emphasis in the original].
     Pointing to our decision in Herriford v. Boyles, 193 Ill.
App. 3d 947, 550 N.E.2d 654 (1990), defendant contends that
arbitration clauses like the one in question have been enforced
in Illinois.  We note however, that it was neither argued nor
ruled upon in Herriford whether an arbitration clause was
structurally unfair when it provided that only awards of $20,000
and lower were binding, while awards in excess of that amount
were subject to trial de novo.  Furthermore, since the plaintiffs
in Herriford did not challenge the mandatory arbitration of their
dispute with the insurance company, the court did not address the
compulsory aspect of mandated, binding arbitration.  For these
reasons, we are not constrained by the holding in this case.
     Our research has revealed only one Illinois case squarely
addressing the validity of the so-called "escape hatch" provision
allowing trial de novo in cases of awards in excess of the
financial responsibility limits of the Illinois Vehicle Code.  In
Fireman's Fund Insurance Co. v. Bugailiskis, 278 Ill. App. 3d 19,
662 N.E.2d 555 (1996), the court determined that in the
underinsured motorist coverage context, the trial de novo clause
violated public policy and was unenforceable.  While specifically
acknowledging the holding in Mayflower Insurance Co., Ltd. v.
Mahan, 180 Ill. App. 3d 213, 535 N.E.2d 924 (1988), that
nonbinding arbitration is not in itself violative of public
policy, the court in Bugailiskis concluded that given the
increased delay and cost associated with nonbinding arbitration,
the unequal application of the escape clause, and the fact that
the contract possessed many of the earmarks of a contract of
adhesion, the trial de novo clause was violative of public
policy.  Bugailiskis, 278 Ill. App. 3d 19, 662 N.E.2d 555.
     Defendant urges us not to follow the reasoning of
Bugailiskis on the grounds that it is inapposite to uninsured
motorist coverage, is based on the faulty premise that the
facially neutral arbitration clause in practice favors the
insurer, and granted relief contrary to that requested by
plaintiff in the instant case.  In addition, defendant points to
other jurisdictions that have enforced similar arbitration
clauses and urges that they be viewed as persuasive authority. 
See Roe v. Amica Mutual Insurance, 533 So. 2d 279 (1988), and
Cohen v. Allstate Insurance Co., 231 N.J. Super 97, 555 A.2d 21
(1989).
     In its attempt to distinguish Bugailiskis, defendant notes
that Bugailiskis involved an underinsured motorist claim rather
than an uninsured motorist claim and, by its own acknowledgement,
its reasoning was inapplicable to the latter context.  Defendant
contends that the policy concerns in each context are
significantly different, and compel different results.  We
acknowledge that the purpose of the uninsured motorist statute is
to place the insured policyholder in substantially the same
position he or she would have occupied had the uninsured driver
been minimally insured.  Luechtefeld v. Allstate Insurance Co.,
167 Ill. 2d 148, 656 N.E.2d 1058 (1995).  Underinsured coverage,
on the other hand, serves to place the insured in the position
she would have occupied had the minimally insured driver
maintained coverage equal to that of her own.  Bugailiskis, 278
Ill. App. 3d 19, 662 N.E.2d 555.  That such a difference in
underlying policy should lead to a different result in the
uninsured context was specifically acknowledged in Bugailiskis.
     With regard to Bugailiskis' acknowledgement that such
"escape hatch" language would be less oppressive in the uninsured
motorist claim context, the court did not address the compulsory
nature of the arbitration of claims for uninsured motorist
benefits.  We find this to be an oversight of great significance. 
While in the context of voluntary arbitration, the "escape hatch"
provision may perhaps be less oppressive to the insured in an
uninsured motorist case, we cannot agree that the same is true
when compulsory arbitration is mandated by statute.
     The involuntary nature of the arbitration clause coupled
with its structural inequality render it unconscionable and 
unenforceable.  The Bugailiskis court noted that although an
insurance policy may not technically qualify as a contract of
adhesion, it possesses some of the earmarks of an adhesive
contract.  Here, the mandatory arbitration clause in plaintiff's
insurance policy can only be characterized as adhesive.  It is
common knowledge that insurance coverage is mandatory in
Illinois.  Further, Section 143(a) of the Insurance Code, as it
is currently written, requires that all disputes regarding
liability and damages be submitted to arbitration.  Plaintiff
correctly states that she was required by the legislature to
purchase a policy of insurance that included this mandatory
arbitration clause.  Plaintiff had no means or opportunity to
negotiate the arbitration clause, and was unable to obtain
insurance without agreeing to the mandatory arbitration
provision.  It is this involuntary submission to binding
arbitration that we find offensive.
     With respect to defendant's next contention that there is no
basis for the determination that the instant, facially-neutral
arbitration clause in practice is unfair to the insured, we find
defendant's argument unpersuasive.  Our research reveals that the
court in Bugailiskis relied heavily on authority from other
states, specifically:  Connecticut, Delaware, Minnesota, New York
and Vermont.  In these jurisdictions, courts have held that
arbitration clauses similar to that in the present case were void
as against public policy because although ostensibly neutral in
that they allow either party to demand a trial if the award
exceeds the minimum liability amount, application of the "escape
hatch" language of the clauses unfairly and unequivocally favors
the insurer over the insured.  In effect, the language allows the
insurer to avoid a high award while binding the insured to a low
award.  See O'Neill v. Berkshire Mutual Insurance Co., 786 F.
Supp. 397 (D. Vt. 1992); Mendes v. Automobile Insurance Co., 212
Conn. 652, 563 A.2d 695 (1989);  Worldwide Insurance Group v.
Klopp, 603 A.2d 788 (Del. 1992); Schmidt v. Midwest Family Mutual
Insurance Co., 426 N.W.2d 870 (Minn. 1988).  In Klopp, the court
reasoned:
     "Under the present policy language both parties are bound by
a low award which an insurance company is unlikely to appeal. 
While high awards may be appealed by either party, common
experience suggests that it is unlikely that an insured would
appeal such an award."  Klopp, 603 A.2d at 791.
     Although defendant correctly points out that courts are
split on the validity of arbitration clauses with "escape hatch"
provisions, we find the authority cited by defendant to be
unpersuasive.  See Chmielewski v. Aetna Casualty and Surety Co.,
218 Conn. 646, 591 A.2d 101 (1991); Roe, 533 So. 2d 279; Cohen,
231 N.J. Super 97, 555 A.2d 21.  All three cases offered by the
defendant are readily distinguishable.  With regard to
Chmielewski, this case simply did not involve an arbitration
clause limiting the right to appeal only to awards exceeding a
certain amount.  Further, in Roe, the court based its conclusion
that a similarly structured arbitration clause was in conflict
with neither statute nor public policy largely upon the fact that
the parties agreed to its structure, an option allowed under
Florida law in lieu of binding arbitration.  Similarly, the court
in Cohen noted that the duty to arbitrate, as well as the scope
of arbitration are solely dependant on the parties' agreement. 
The Cohen court specifically indicated that arbitration was not
statutorily required in uninsured coverage cases.  Therefore, the
court concluded that the policy ascertainable therefrom was to
encourage arbitration, while preserving the full flexibility of
the parties to choose whether to arbitrate and the manner in
which arbitration, if chosen, is structured and limited. 
Clearly, the support of freedom of contract that informed the
decisions in Roe and Cohen is absent in our case involving a duty
and scope of arbitration mandated by statute.
     Instead, like the court in Bugailiskis, we are persuaded
that while the right to appeal in the event of a high award is
available to both parties, it is nonetheless very unlikely that
the insured would reject the high award, while the insured would
in any event be bound in the case of a low award.  Unlike the
Bugailiskis court, however, we decline to find the mandatory
arbitration clause with the "escape hatch" provision void as
against public policy.  Rather, we find that the clause's
structural inequality coupled with its mandatory presence in the
policy render it particularly oppressive and unconscionable, and,
consequently, unenforceable.
     With regard to defendant's contention that following the
reasoning of Bugailiskis mandates a remedy contrary to that
requested by the plaintiff, we agree.  Therefore, because we find
the policy language at issue to be unambiguous, we decline to
follow Bugailiskis' interpretation of similar language as calling
for binding arbitration.  Instead, as the instant arbitration
clause clearly provides for binding arbitration of awards up to
statutory financial liability limits, and nonbinding arbitration
of awards exceeding those limits--a structure we have found to be
unconscionable--we are constrained to find the entire arbitration
clause to be unenforceable.       
     We next address plaintiff's claim that section 143(a) of the
Insurance Code is unconstitutional because it impairs her right
to contract.  Section 143(a) of the Insurance Code states that an
arbitration clause providing for the mandatory submission of all
claims for uninsured motorist benefits be placed in every
automobile policy issued for delivery, delivered or renewed in
Illinois.  The section further dictates that the arbitration
clause be structured to provide for binding arbitration of awards
up to the financial liability limits of the Illinois Vehicle Code
while awards in excess of those limits be subject to trial de
novo. 
     It is well settled that legislative enactments carry a
strong presumption of constitutionality (People v. Lindner, 127
Ill. 2d 174, 535 N.E.2d 829 (1989)), and that a party attacking a
law bears the burden of showing that it is unreasonable
(Messenger v. Edgar, 157 Ill. 2d 162, 623 N.E.2d 310 (1993)). 
Where a statute in question does not affect a fundamental
constitutional right, the appropriate standard of review for
determining whether a contract has been unconstitutionally
impaired is the rational basis test.  Royal Liquor Mart Inc. v.
City of Rockford, 133 Ill. App. 3d 868, 479 N.E.2d 485 (1985). 
The first question to be asked is whether the statute in question
has operated as a substantial impairment of a contractual
relationship.  Royal, 133 Ill. App. 3d 868, 479 N.E.2d 485.  If
such impairment is found, the proper inquiry is whether the
legislative enactment represents a significant and legitimate
public purpose, and whether the means are reasonably tailored to
promote that purpose.  Royal, 133 Ill. App. 3d 868, 479 N.E.2d
485. 
     Plaintiff has proven that the statute in question
substantially impaired her right to contract.  Section 143(a)
mandates that all disputes be submitted to arbitration, that
awards not exceeding the minimum financial responsibility limits
are binding, which in effect limits plaintiff's right to appeal
determinations of no liability and low awards, and that insurance
policies must contain the compulsory arbitration clause. 
Plaintiff was compelled to contract for automobile insurance
coverage pursuant to the mandatory coverage laws in the State,
and section 143(a) substantially impaired her right to bargain. 
Having found that plaintiff's right to contract was substantially
impaired, we next ask whether section 143(a) represents a proper
public purpose, and whether the means are reasonably tailored to
promote that purpose.  Royal, 133 Ill. App. 3d 868, 479 N.E.2d
485.
     In enacting section 143(a), the legislature intended to
place the policyholder injured by an uninsured motorist in the
same position she would have occupied had the uninsured motorist
been minimally insured.  Luechtefeld, 167 Ill. 2d 148, 656 N.E.2d
1058.  In attempting to reach this goal, however, the legislature
unambiguously imposed upon the insured an arbitration clause
which binds her in the event of no award or a low award, but
subjects a high award to trial de novo.  Due to the structure of
the arbitration clause mandated by section 143(a), the section
stands in opposition to the public policy favoring arbitration as
a means of reducing litigation expressed by the court in
Mayflower, 180 Ill. App. 3d 213, 535 N.E.2d 924.  Rather than
improving efficiency and decreasing expense, in cases of awards
exceeding the minimum financial liability limits, arbitration as
mandated by section 143(a) may simply become a stop on the way to
litigation.  Furthermore, compulsory arbitration takes away the
full flexibility of the parties to choose whether to arbitrate
and the way arbitration is structured, and detracts from the
stated purpose of the statute.  Finally, if the purported purpose
of the statute is to put the insured in substantially the same
position she would have occupied had the uninsured motorist been
minimally insured, then why "punish" the insured by mandating
binding arbitration and taking away the insured's right to appeal
in cases of no liability or awards below the minimum financial
responsibility limits?
     We conclude that the means adopted by the legislature are
not rationally related to the accomplishment of this goal.  We
find that the plaintiff has sustained her burden of establishing
the invalidity of section 143(a).  Having found section 143(a) to
be violative of the right to contract, we decline to address
plaintiff's other constitutional claims.  
     For the reasons stated, we reverse the judgment of the
circuit court dismissing plaintiff's action and remand for
further proceedings consistent with this decision.  
     Reversed and remanded.
     HOMER and MICHELA, J.J., concur.