No. 3--97--0580
_________________________________________________________________

                                IN THE

                               APPELLATE COURT OF ILLINOIS

                               THIRD DISTRICT

                               A.D., 1997
_________________________________________________________________

RESIDENTS AGAINST A POLLUTED   )
ENVIRONMENT and THE EDMUND B.  )
THORNTON FOUNDATION,           )
                               )
                               )   
     Petitioners,              )   
                               )   Petition for Review
        v.                     )   of Order of the 
                               )   Illinois Pollution
THE ILLINOIS POLLUTION CONTROL )   Control Board
BOARD, LANDCOMP CORPORATION,   )
and THE COUNTY OF LA SALLE,    )   No. 97--139                   
                               )   
     Respondents.              )
_________________________________________________________________

     JUSTICE McCUSKEY delivered the opinion of the court:
_________________________________________________________________

     This case involves a local, regional pollution control
facility siting appeal.  The appellee, LandComp Corporation, sought
siting approval for a new solid waste, non-hazardous landfill from
the county of La Salle.  After extensive initial public hearings,
the La Salle county board granted siting approval with conditions
on April 25, 1996.  The Illinois Pollution Control Board (the
Board), however, reversed on fundamental fairness grounds and
remanded for additional hearings.  Those additional hearings were
concluded, siting approval was once again granted by the county,
and the Board affirmed the decision.  This timely appeal followed. 

     The appellants, Residents Against A Polluted Environment and
the Thornton Foundation, argue that the siting procedures were
fundamentally unfair because they were prevented from presenting
evidence concerning pre-application, ex parte communications
between LandComp and the county.  After carefully reviewing the
record, we affirm the decision of the Board.
                                   FACTS
     On October 31, 1995, LandComp submitted an application for
siting approval to the county.  This application sought approval of
a pollution control facility pursuant to section 39.2 of the
Illinois Environmental Protection Act (the Act) (415 ILCS 5/39.2
(West 1994)).  Numerous parties filed notices of intervention in
opposition to the application, including the appellants.
     The first set of public hearings included fifteen days of
testimony and a public comment period.  The county's five-member
siting hearing committee voted unanimously to recommend approval of
the application subject to conditions.  On April 25, 1996, the full
county board voted to approve the application with the conditions
recommended by the siting hearing committee.
     The appellants appealed the decision to the Board.  In their
petition for review, the appellants argued that: (1) pre-
application, ex parte contacts between LandComp and the county
prevented the county from reaching a fair and impartial decision;
and (2) LandComp was improperly allowed to influence the county's
amendment of its Solid Waste Management Plan (the Plan).  The
county and LandComp filed motions seeking to prevent the appellants
from presenting evidence or discovering information regarding any
of these alleged contacts which occurred prior to LandComp's filing
of their application for siting approval.
     The Board granted the appellees' motions, specifically noting
that section 40.1 of the Act allows review of the procedures
employed by the county during the siting process only.  415 ILCS
5/40.1 (West 1994).  Therefore, any allegation of improper
amendment of a solid waste management plan by the county was beyond
the scope of the Board's review.  Regarding the other pre-
application contacts, the Board held that the alleged pre-
application contacts were not impermissible ex parte contacts. 
According to the Board, the activities of the county prior to the
filing of a siting approval application were legislative functions,
beyond the scope of the Board's review.
     On September 19, 1996, the Board did, however, reverse the
siting approval on other fundamental fairness grounds. 
Specifically, it found that failure to disclose to the public the
contents of Volume VII of the application as well as a report
prepared by the county's engineers rendered the siting procedures
fundamentally unfair.  The matter was therefore remanded for
further hearings on the documents not disclosed to the public.  The
Board did, however, reaffirm its previous ruling regarding the
exclusion of pre-application contacts.  Residents Against A
Polluted Environment, et al. v. County of La Salle and LandComp
Corp., Ill. Pollution Control Bd., Op. 96--243 (September 19,
1996).  
     Prior to the second hearing, the appellants filed a motion to
clarify the Board's previous order barring evidence regarding the
pre-application contacts.  The Board once again held that evidence
concerning these contacts was barred.  After further hearings, the
siting hearing committee voted not to grant the siting approval,
but the full county board once again granted the siting approval
subject to the same conditions as its previous approval.
     The appellants again appealed the county's decision to the
Board.  This second petition reiterated the allegations of
unfairness regarding pre-application contacts.  The Board refused
to consider the pre-application contacts, and on June 19, 1997, it
affirmed the county's grant of the siting approval.  Residents
Against A Polluted Environment, et al. v. County of La Salle and
LandComp Corp., Ill. Pollution Control Bd., Op. 97--139 (June 19,
1997).
                                 ANALYSIS
                         I.  Adoption of the Plan
     The appellants claim that the county's amendment of its Plan
evidences bias on the part of the county in its grant of siting
approval.  Consequently, they argue that the Board should have 
allowed the presentation of evidence regarding LandComp's
involvement in the amendment of the county's Plan so that the
county's bias could be shown.  Furthermore, they argue that the
Board improperly allowed LandComp to present evidence that their
application for siting approval complied with the county's Plan,
while not allowing the appellants to present evidence on LandComp's
involvement in the amendment of that Plan.                       
     Section 40.1(a) of the Act provides that:
        "In making its orders and determinations under
        this Section, the Board shall include in its
        consideration *** the fundamental fairness of the
        procedures used by the county board or the
        governing body of the municipality in reaching
        its decision."  415 ILCS 5/40.1(a) (West 1994).
Thus, the Board must "be satisfied that the procedures used by the
local siting authority were in accordance with fundamental
fairness."  Town of Ottawa v. Illinois Pollution Control Board, 129
Ill. App. 3d 121, 124, 472 N.E.2d 150, 152 (1984).
     The Board held that the hearing officer's exclusion of
evidence regarding LandComp's involvement with the county's
amendment of its Plan did not render the siting process
fundamentally unfair.  In making this finding, the Board referred
to its previous order of July 18, 1996.  In that order, the Board
stated:
        "A reviewable Section 40.1 allegation would refer
        to the procedures employed by the County during
        the siting process and whether those procedures
        were followed and hence comport with standards of
        fundamental fairness.  No such allegation is
        before the Board."  (Emphasis added.)  Residents
        Against A Polluted Environment, et al. v. County
        of LaSalle and LandComp, Corp., Ill. Pollution
        Control Bd. Op. 96--243 (July 18, 1996). 
     We agree that section 40.1 does not authorize the Board to
review the process involved in the county's amendment of its Plan. 
The appellants do not cite, nor do we find, any statutory or
judicial authority which would allow evidence to be presented
concerning the county's amendment of its Plan.  Indeed the express
language of the Act indicates that the purpose of the siting
process is to determine whether the proposed facility complies with
the county's Plan.  415 ILCS 5/39.2(a)(viii) (West 1994).  The Act
does not authorize an inquiry into the county's prior amendment of
the Plan.  Rather, the adoption and amendment of a solid waste
management plan is governed by the Local Solid Waste Disposal Act
(415 ILCS 10/1 et seq. (West 1994)) and the Solid Waste Planning
and Recycling Act (415 ILCS 15/1 et seq. (West 1994)).  Neither of
these acts authorizes the Board in a siting approval appeal to
review the procedures used by a county in adopting its solid waste
management plan.
     Furthermore, the county's involvement with LandComp in the
amendment of the Plan does not create a suspicion of bias on the
part of the county during the siting process.  The Illinois supreme
court in E & E Hauling v. Illinois Pollution Control Board, 107
Ill. 2d 33, 43, 481 N.E.2d 664, 668 (1985), considered whether a
county's prior approval of a landfill by ordinance rendered the
siting approval process unfair.  The court found that the county
did not prejudge the adjudicative facts.  E & E Hauling, 107 Ill.
2d at 43, 481 N.E.2d at 668.  Indeed, the court stated that "there
is no inherent bias created when an administrative body is charged
with both investigatory and adjudicatory functions."  E & E
Hauling, 107 Ill. 2d at 43, 481 N.E.2d at 668.
     We find E & E Hauling to be analogous to the case at hand. 
The county's amendment of its Plan preceded the siting process, and
the amendment of the Plan was a prior legislative function of the
county board.  The mere fact that the county engaged in legislative
functions involving LandComp prior to the application for siting
approval does not allow an inference of bias.  Moreover, other than
the reference to LandComp's involvement with the amendment of the
Plan, the appellants have not provided this court with a single,
specific allegation showing how LandComp's involvement with that
prior legislative decision created bias during the siting process. 
     In sum, the procedures employed by the county when amending
its Plan were beyond the scope of the siting hearings as authorized
by the Act.  See 415 ILCS 5/39.2 (West 1994).  Furthermore,
LandComp's involvement in the amendment of the Plan did not create
an inherent bias.  Evidence regarding the amendment of the Plan was
therefore properly excluded, and this proper exclusion did not
render the siting process fundamentally unfair.                  
     We also find that the appellants' argument that "a double-
standard prevailed at the local siting hearing" is without merit. 
Although LandComp was allowed to present evidence that the proposed
facility complied with the county's Plan, section 39.2(a)(viii) of
the Act requires this showing.  415 ILCS 5/39.2(a)(viii) (West
1994).  Thus, LandComp's presentation on this issue was compelled
by the statute.  Furthermore, the appellants were given an
opportunity to present evidence that the proposed facility did not
comply with the county's Plan.  Consequently, all parties were
given a full and fair opportunity to present evidence on this
issue.  The appellants were only prevented from presenting evidence
regarding the amendment of the Plan, evidence which was properly
excluded as already discussed.
                    II.  Other pre-application contacts
     The appellants also claim that they were improperly prevented
from presenting evidence regarding "other" pre-application contacts
between LandComp and the county.  They argue that a pre-application
"conspiracy, which rose to the level of corruption," rendered the
siting process fundamentally unfair.
     LandComp responds that the appellants have waived this issue
because they failed to make an offer of proof on any of these
"other" pre-application contacts.  
     After numerous public hearings, motions, and appeals, the
appellants have failed to point to a single, specific pre-
application contact between LandComp and the county which was not
related to the amendment of the county's Plan, the import of which
has already been discussed.  Although the appellants argue that
their petition for review, motion to clarify, and complaint in the
La Salle County circuit court made the Board "fully aware" of what
they intended to prove, after carefully reviewing these documents,
we disagree.
     First, the petition for review and the motion to clarify
contain nothing but bare allegations.  No parties are specifically
named and no specific contacts are identified.  
     Second, the allegations in the La Salle County case allege
contacts related to the county board's selection of LandComp as a
vendor under its Plan, matters beyond the Board's scope of review. 
Nothing in the appellant's complaint in that case alleges "other"
pre-application contacts which do not directly concern the county's
Plan.
     Furthermore, the allegations in the La Salle County case refer
specifically to three members of the county board:  Jerry Johnson,
Ken Krogulski, and Robert Renwick.  As the record reveals, all
three of these members were not members of the county board when
the second vote was taken on siting approval.  Consequently, they
did not vote on the matter.  Thus, the allegations contained in the
La Salle County complaint are irrelevant to the case before us.  
     Moreover, at the first fundamental fairness hearing, the
appellants' attorney requested that the hearing officer clarify the
scope of the proceedings in light of the Board's order barring
evidence regarding pre-application contacts.  The hearing officer
indicated that it was clear that evidence of pre-application
contacts was barred by the Board's order.  The appellants' attorney
then stated:
     "I'm not going to waste time here by asking questions
     which will just result in objections be[ing] sustained
     and which will disrupt the process.  And I understand
     that you are not the person to whom I should make my
     appeal regarding the Board's order being patently
     erroneous.  I'm trying to understand what the ground
     rules are."
In response, the hearing officer stated:
     "As you know, you are always free to make offers of
     proof; and if that is the route you want to go in order,
     you know, to create your record for any appeal, that's a
     decision you have to make."
No offers of proof were ever made.
     Given the numerous opportunities the appellants had to point
to specific ex parte contacts, and their continued failure to do
so, we refuse to send this cause back for a third set of public
hearings based upon bare, unsupported allegations.  "[E]lected
officials are presumed to act objectively," and at least a minimal
showing of bias, if not a formal offer of proof, must therefore be
made to warrant a remand.  See Fairview Area Citizens Taskforce v.
Illinois Pollution Control Board, 198 Ill. App. 3d 541, 548, 555
N.E.2d 1178, 1182 (1990) (referencing the Board's statement that
"elected officials are presumed to act objectively").  The
appellants have failed to make even this minimal showing, and, as
a result, based on the record before us, we affirm the decision of
the Board.  For the reasons stated, we find the siting process was
fundamentally fair.
     Accordingly, we affirm the decision of the Illinois Pollution
Control Board that the siting process of the La Salle county board
was fundamentally fair.
     Affirmed.
     LYTTON, P.J., and HOMER, J., concur.