NO. 4-97-0941
                          IN THE APPELLATE COURT
                                OF ILLINOIS
                              FOURTH DISTRICT
BRIAN E. MATTIS, Individually and on     )   Appeal from
behalf of all others similarly situated, )   Circuit Court of
          Plaintiff-Appellant,           )   Champaign County
          v.                             )   No. 95L222
THE STATE UNIVERSITIES RETIREMENT        )
SYSTEM, WILLIAM NORWOOD, Individually,   ) 
EMIL HAEFLINGER, Individually and        )   Honorable
STANLEY RIVES, Individually,             )   George S. Miller,
          Defendants-Appellees.          )   Judge Presiding.
_________________________________________________________________


          JUSTICE KNECHT delivered the opinion of the court:
          In June 1993, plaintiff Brian E. Mattis filed an irre-
vocable election for early retirement from his position as a law
professor at Southern Illinois University (SIU).  The defendant
State Universities Retirement System (System) informed plaintiff
of the monthly payment he would receive from his annuity.  Plain-
tiff challenged the amount of that payment.  Following a hearing,
the System concluded article 15 of the Pension Code (Code) (40
ILCS 5/15-101 et seq. (West 1992)), particularly section 15-136.2
(40 ILCS 5/15-136.2 (West 1992)), mandated the monthly annuity
payment it determined for plaintiff.  Plaintiff disagreed, argu-
ing the System misinterpreted the statutes.  Plaintiff filed suit
in the circuit court of Champaign County seeking administrative
review of the System's decision, as well as seeking relief
through the court's original jurisdiction.
          The circuit court agreed with the System's interpre-
tation.  On April 29, 1996, the circuit court dismissed the
counts seeking the original jurisdiction of the circuit court. 
The circuit court reserved an equal protection argument added to
count I, the count seeking administrative review.  On August 6,
1997, the circuit court confirmed the agency's decision.  Plain-
tiff appeals, arguing (1) the System and the circuit court misin-
terpreted the Code, resulting in a surplus of funds for the Sys-
tem, and (2) the circuit court improperly dismissed the remaining
counts.  We agree with plaintiff's interpretation of the Code and
reverse.  
  I.  BACKGROUND
          Plaintiff opted for early retirement, signing an "irre-
vocable" election to have his "retirement annuity processed under
the Early Retirement Incentive pursuant to Section 15-136.2" (40
ILCS 5/15-136.2 (West 1992)).  Plaintiff estimated his monthly
retirement income would be approximately $3,600 per month. 
Plaintiff learned the System determined his retirement income to
be approximately $2,800 per month.  He requested his resignation
be rescinded, but SIU denied his request. 
          In a March 3, 1994, letter, SIU offered plaintiff a
payment of $60,558, if he would waive the early retirement option
(ERO).  If plaintiff accepted, SIU would have been relieved of
expending the early retirement payment of $122,929.  SIU ex-
plained to plaintiff under the ERO he would receive an additional
estimated $144 per month after taxes.  With a waiver and $60,558,
plaintiff could earn $216 per month by purchasing a tax-deferred
annuity from Aetna.  
          Plaintiff informed the System of SIU's offer and pro-
posed the transfer of the funds contributed to the System by SIU
to his individual retirement account (IRA).  The System's attor-
ney contacted plaintiff via April 19, 1994, letter, to inform him
the System could not apply the employer's contribution to his IRA
and his claim would be forwarded for administrative review by the
claims committee. 
          The System, in a letter dated August 24, 1994, informed
plaintiff the value of his account as of May 31, 1994, was
$329,935.42.  This amount did not include the $122,928.60 SIU
paid pursuant to section 15-136.2.  The letter also informed
plaintiff his annuity under the general formula (Rule 1) amounted
to $2,815.98, and the money purchase amount (Rule 2) was
$2,586.37.  See 40 ILCS 5/15-136(a) (West 1992).  Prior to the
ERO, plaintiff had an annuity of approximately $2,090 under Rule
1, and an annuity of approximately $2,600 under Rule 2.
          On August 29, 1994, a hearing was held before the
System's claims committee.  The claims committee considered
whether "the [System should] include the $122,928.60 employer
[ERO] payment in the calculation of retirement benefits under
Section 5/15-136 Rule 2."  A statement provided by the System to
plaintiff estimated his monthly annuity at age 60 would have been
$3,640.  The System assisted in "fine-tuning the language" of
section 15-136.2 of the Code.  By letter dated December 22, 1994,
the claims committee denied plaintiff's appeal.  The executive
committee concurred in that decision.  
          On February 16, 1995, plaintiff filed a six-count com-
plaint in the circuit court of Champaign County against the Sys-
tem and three members of the System's executive committee. 
Plaintiff sought administrative review of the executive
committee's decision and set forth other claims in the circuit
court's original jurisdiction.  Both plaintiff and the System
filed briefs on the issue of statutory interpretation.  On Janu-
ary 17, 1996, the circuit court ruled in the System's favor on
the issue of statutory interpretation. 
          Plaintiff amended his complaint on February 15, 1996,
to add a number of facts and an additional count.  (Plaintiff
abandoned counts III and V.)  Count I was amended to add an equal
protection argument.  In addition to the statutory interpretation
argument, plaintiff contended the irrevocable clause was not
applied to everyone equally, as individuals had been permitted to
revoke their election.  Count II set forth a claim for the equi-
table action of an accounting and included the equal protection
argument in count I.  Count IV was almost identical to count II,
but sought the remedy of a constructive trust.  In count VI,
plaintiff maintained his civil rights were violated.  In count
VII, plaintiff alleged a claim of economic duress.  
          At a hearing on April 29, 1996, the circuit court con-
sidered the System's motion to dismiss as a section 2-615 motion
(735 ILCS 5/2-615 (West 1996)).  The circuit court denied the
System's motion to dismiss the equal protection argument added to
count I, but granted the motion dismissing the remaining counts. 
The circuit court concluded the equal protection argument need
not be considered for counts II and IV.  The circuit court con-
cluded because the System's interpretation of the Code was cor-
rect, the other issues in counts II and VI were dismissed.  The
circuit court determined there was no evidence in the record of a
due process violation argued in count VI and of economic duress
set forth in count VII.  
          On August 6, 1997, the circuit court heard arguments on
the motion for judgment on the pleadings and denied the motion. 
The circuit court found the agency's decision was neither against
the manifest weight of the evidence nor contrary to law.  Plain-
tiff appealed.
II.  STATUTORY INTERPRETATION
          The parties dispute whether the $122,928.60 employer
ERO payment should be included in the calculation of plaintiff's
retirement benefits under Rule 2 in section 15-136 of the Code. 
The System's argument relies on an interpretation of section 15-
136.2 in conjunction with section 15-136, whereas plaintiff re-
lies on an interpretation of section 15-136.2 in conjunction with
both sections 15-185 and 15-136 (40 ILCS 5/15-185, 15-136 (West
1992)).  It is not disputed the System's interpretation of the
Code results in more funds than necessary, perhaps as much as
$90,000, to fund plaintiff's retirement under Rule 1.
          Courts usually provide great deference to an agency's
interpretation of a statute it is charged with administering. 
The agency's interpretation is not binding and is to be rejected
if it is erroneous.  Denton v. Civil Service Comm'n, 277 Ill.
App. 3d 770, 774, 661 N.E.2d 520, 524 (1996).  When a statute is
unclear and ambiguous, judicial construction of statutory lan-
guage becomes necessary.  Buckellew v. Board of Education of
Georgetown-Ridge Farm Community Unit School District No. 4, 215
Ill. App. 3d 506, 511, 575 N.E.2d 556, 559 (1991).  The main rule
in judicial construction is to give effect to the intent of the
legislature.  Denton, 277 Ill. App. 3d at 773, 661 N.E.2d at 524. 
In deciding legislative intent, factors a court may consider
include the necessity and reason for the law, the evils to be
remedied, and goals to be met.  The interpreting court will as-
sume the legislature did not intend to produce an unjust or ab-
surd result.  Dunahee v. Chenoa Welding & Fabrication, Inc., 273
Ill. App. 3d 201, 205, 652 N.E.2d 438, 442 (1995).  
          A presumption exists statutes on the same subject are
guided by one policy and the legislature will not create a law in
complete contradiction to an earlier statute without expressly
repealing the prior statute.  Jahn v. Troy Fire Protection Dis-
trict, 163 Ill. 2d 275, 279-80, 644 N.E.2d 1159, 1161 (1994). 
Courts should construe apparent conflicts between statutes on the
same subject in harmony with each other, if reasonably possible. 
Collins v. Board of Trustees of Firemen's Annuity & Benefit Fund,
155 Ill. 2d 103, 112, 610 N.E.2d 1250, 1253 (1993).  Because a
purely legal question is presented for review, our consideration
is de novo.  Denton, 277 Ill. App. 3d at 773, 661 N.E.2d at 524. 
          Three sections of the Code are particularly relevant to
this appeal:  sections 15-136, 15-136.2, and 15-185.  Section 15-
136 of the Code lists four rules from which the amount of a uni-
versity employee retirement annuity is determined.  The amount of
the annuity must be determined by the rule that applies and pro-
vides the greatest annuity.  Rules 1 and 2, both applicable to
plaintiff, lie at the center of this controversy.  Rule 1 deter-
mines an annuity based on years of service and a percentage of an
individual's earnings during those years.  Rule 1 is a "defined-
benefit" plan; the formula used to calculate the amount of an
annuity does not relate to contributions made by the employer and
employee.  It provides the base amount a retiring employee will
receive.  The formula in Rule 2, however, determines an annuity
based on employer and employee contributions to the System on the
employee's behalf.  40 ILCS 5/15-136(a) (West 1992).  Subsection
(b) of section 15-136 outlines a reduction in the retirement
annuity set forth under Rules 1 and 3, not Rule 2, should a par-
ticipant retire under the age of 60 or with less than 35 years of
service.  40 ILCS 5/15-136(b) (West 1992).  
          Section 15-136.2 sets forth the requirements for an
"[e]arly retirement without discount."  A participant retiring
within a listed time period may do the following:
          "elect at the time of application to make a
          one time employee contribution to the System
          and thereby avoid the early retirement reduc-
          tion in retirement annuity specified under
          subsection (b) of Section 15-136.  The exer-
          cise of the election shall obligate the last
          employer to also make a one time non-refund-
          able contribution to the System."  40 ILCS
          5/15-136.2 (West 1992).
Section 15-185 states, "The accumulated employee and employer
contributions shall be held in trust for each participant and
annuitant."  (Emphasis added.)  40 ILCS 5/15-185 (West 1992).
          The System interprets the language of section 15-136.2
to permit application of the employer contribution to only the
Rule 1 determination of the retirement annuity.  The System re-
lies on the heading of section 15-136.2 and its language "avoid
the early retirement reduction *** under subsection (b)," which
by its own terms applies to Rule 1.  Thus, plaintiff's annuity
under Rule 1 jumped from $2,090 to approximately $2,800, whereas
under Rule 2 it stayed at approximately $2,600.
          Plaintiff maintains there is no need to reference Rule
2 in section 15-136.2.  Plaintiff maintains Rule 2 is neutral
from an actuarial standpoint, because a retirement annuity calcu-
lated under Rule 2 is financed through employee and employer
contributions and the resulting interest, not through support by
the state or the System as in Rule 1.  Plaintiff contends the
purpose of section 15-136.2 is to treat retirees as if they re-
tired at the age of 60.  
          We find two alternative purposes to section 15-136.2. 
Plaintiff set forth the first:  the intent to treat early retir-
ees as if they were 60.  The second is the intent to place early
retirees at the minimum threshold of retirement funds under Rule
1, as if the retiree was 60 or had 35 years of service.  Given
the section's title "without discount" (there is no discount in
Rule 2), the language "thereby avoid," and the formula for deter-
mining the amount of the one-time employer contribution (based on
the age of the individual and years of service), the latter pur-
pose seems to be the true purpose of the early retirement stat-
ute.  40 ILCS 5/15-136.2 (West 1992).
          Even if the legislature intended section 15-136.2 to
meet only the minimum threshold for retirement, it is clear the
drafting of section 15-136.2 may result in funds in excess of the
amounts necessary to satisfy Rule 1.  The issue thus remains of
what should be done with excess funds after the one-time contri-
bution has been made.  Did the legislature intend all contribu-
tions on plaintiff's behalf under the early retirement statute be
attributed to the plaintiff's retirement?  On the other hand, did
the legislature intend any excess funds be used to fund the Sys-
tem?  
          Plaintiff relies on section 15-185 for his argument,
whereas the System relies on language in section 15-136.2.  Sec-
tion 15-185 provides, "[t]he accumulated employee and employer
contributions shall be held in trust for each participant."  40
ILCS 5/15-185 (West 1992).  The System argues because section 15-
136.2 states payments should go "to the System," the excess
should be used for its funding.  
          The System cites no additional statutory or case law
authority, and the Code does not appear to set forth any means by
which funding for the System's operation originates from employee
and employer contributions.  We find the System's argument unper-
suasive, and we agree with plaintiff's argument:  where else
would the ERO payments go but to the System?  It would be anoma-
lous to require employers to fund the operation of the System in
the manner proposed by the System, especially when employers can
avoid payment to the System by offering payments to the retirees
instead.  If the surplus was meant to be for the funding of the
System, would not the statute prohibit such waivers?  Providing
funding for the System in this manner would be unreliable and
inconsistent, as well as difficult to monitor, because one would
have to evaluate each retiree to determine whether excess funds
were contributed and the amount of those funds.  
          The System further argues the language of Rule 2 does
not permit the application of an ERO contribution, as it is not a
"normal" employer contribution as set forth in section 15-155 of
the Code (40 ILCS 5/15-155 (West 1992)).  Plaintiff argues Rule 2
permits consideration of the ERO funds.  Plaintiff notes section
15-136.2 of the Code refers to the ERO contribution as an "em-
ployer contribution," not a "special" contribution.  
          Rule 2 provides the following:
               "The retirement annuity shall be the sum
          of the following ***:
               (i)  The normal annuity which can be
          provided on an actuarial equivalent basis, by
          the accumulated normal contributions as of
          the date the annuity begins; and 
               (ii)  an annuity from employer contribu-
          tions of an amount which can be provided on
          an actuarially equivalent basis from the
          accumulated normal contributions made by the
          participant***."  (Emphasis added.)  40 ILCS
          5/15-136(a) (West 1992).
The "employer contributions" listed in subsection (ii) indicate
they are linked to "accumulated normal contributions" of the
participant.  40 ILCS 5/15-136(a)(ii), (a)(i) (West 1992).  Thus,
one interpretation is that those employer contributions are "nor-
mal."  The formula in Rule 2, by its own language, however, does
not limit consideration to "normal" employer contributions. 
Subsection (ii) states the employer contributions "can be provid-
ed" on this scheme, allowing the consideration of employer con-
tributions through other means.  40 ILCS 5/15-136(a)(ii) (West
1992).  In addition, the formula for determining the ERO indi-
cates legislative intent that the ERO contribution serves as a
replacement of the "normal contributions" that would have been
made had the retiree not elected early retirement.  
          The existence of section 15-185, requiring employer
contributions be held in trust for each annuitant, coupled with
the absence of any statutory authority permitting the System to
use the funds for its own purpose, mandates all of the funds con-
tributed on plaintiff's behalf pursuant to the ERO be used for
plaintiff's benefit.  To do so in this case requires the computa-
tion of plaintiff's retirement annuity according to the formula
in Rule 2.     
III.  MOTION TO DISMISS
          Plaintiff argues the circuit court erred in dismissing
the remaining counts.  The System maintains the circuit court
properly dismissed with prejudice the remaining counts on the
merits, because plaintiff was not entitled to relief under his
theories because the retirement annuity was properly calculated.  
          In reviewing dismissals for failure to state a cause of
action under section 2-615, this court takes as true all well-
pleaded facts and their reasonable inferences, while rejecting
unsupported conclusions of fact or law, to determine de novo
whether sufficient facts are alleged in the pleading that could,
if proved, entitle plaintiff to relief.  Hoye v. Illinois Power
Co., 269 Ill. App. 3d 597, 599, 646 N.E.2d 651, 652 (1995).  When
ruling on a motion to dismiss for the failure to state a cause of
action, a trial court may only consider the allegations in the
complaint and not other supporting material.  Bryson v. News
America Publications, Inc., 174 Ill. 2d 77, 91, 672 N.E.2d 1207,
1216 (1996).  A trial court decision to dismiss a complaint with
prejudice for failure to state a cause of action will be upheld
if it clearly appears no facts could be set forth that would
entitle the plaintiff to relief.  Hensler v. Busey Bank, 231 Ill.
App. 3d 920, 924, 596 N.E.2d 1269, 1272 (1992).
          Because we disagree with the System's and the circuit
court's interpretation of the Code, we find the dismissal of
arguments set forth in counts II and IV on that basis inappropri-
ate.  We also find the dismissal of counts VI and VII improper. 
The record clearly demonstrates the circuit court improperly con-
sidered matters beyond the complaint when it ruled on the motion
to dismiss.
          We note, assuming joinder is proper in this case, con-
sideration on administrative review is different than consider-
ation of matters of original jurisdiction.  Those matters need to
be kept separate.  The parties and the circuit court blurred the
lines between the cases.  Separation of the two matters may be
appropriate on remand.
          Reversed and remanded.
          GARMAN, P.J., concurs.
          COOK, J., specially concurs.
          JUSTICE COOK, specially concurring:
          I believe that Rule 2 provides a safety valve:  however
the defined benefits are calculated under Rule 1, the employee
will get back at least the annuity value of the contributions
made on his behalf.  I see no justification for allowing the
System to divert this contribution, the ERO payment made by
plaintiff's employer on plaintiff's behalf, to purposes other
than plaintiff's retirement.  This employer contribution should
be considered in determining benefits under Rule 2.