NO. 4-97-0082, 4-97-0496 cons.
                          IN THE APPELLATE COURT
                                OF ILLINOIS
                              FOURTH DISTRICT
R.L. POLK and COMPANY,                  )    Appeal from
          Plaintiff-Appellee,           )    Circuit Court of
          v.                            )    Sangamon County
GEORGE H. RYAN, Individually            )    No. 97CH12
and in his capacity as Secretary        )
of State of the State of Illinois,      )    Honorable
          Defendants-Appellants.        )    Sue E. Meyerscough,
                                        )    Judge Presiding.
_________________________________________________________________


          JUSTICE McCULLOUGH delivered the opinion of the court:

          In these consolidated appeals, defendants George H. Ryan,
individually and in his capacity of Secretary of State of the State
of Illinois (Secretary), (1) bring an interlocutory appeal as of
right (166 Ill. 2d R. 307(a)(1)) from the issuance of a preliminary
injunction by the circuit court of Sangamon County (No. 4-97-0082)
and (2) an appeal pursuant to Supreme Court Rule 304(a) (155 Ill.
2d R. 304(a)) from the subsequent entry of a declaratory judgment
and permanent injunction entered in favor of plaintiff R.L. Polk
and Company (No. 4-97-0496).  Plaintiff, the purchaser of lists for
use for commercial solicitation from the Secretary, asked the trial
court to restrain the Secretary from enforcing or implementing an
administrative rule that the Secretary would not sell personal
information from driver's license, vehicle or title lists main-
tained by the Secretary for commercial solicitation purposes (21
Ill. Reg. 466, 472 (eff. January 1, 1997) (adopting 92 Ill. Adm.
Code 1002.42 (1997)).  
          The issues are whether (1) the appeal from the prelimi-
nary injunction is moot; (2) sovereign immunity barred the relief
sought; (3) the issuance of the preliminary injunction was an abuse
of discretion because plaintiff failed to prove the necessary
elements; (4) the Secretary had the discretionary authority to sell
or not sell data conditioned on the nonuse of personally identifi-
able information for commercial solicitation purposes; and (5) the
issuance of a permanent injunction on the basis the Secretary
failed to comply with the Illinois Administrative Procedure Act
(Act) (5 ILCS 100/1-1 et seq. (West 1996)) in the promulgation of
the rule was against the manifest weight of the evidence and
contrary to law.  At oral argument, the Secretary conceded that
sovereign immunity did not bar this action.  We accept the
Secretary's concession.   Healy v. Vaupel, 133 Ill. 2d 295, 308,
549 N.E.2d 1240, 1247 (1990) (sovereign immunity affords no protec-
tion when it is alleged that the state's agent acted in violation
of statutory or constitutional law or in excess of his authority). 
We find the issues relating to the preliminary injunction are now
moot and reverse the declaratory judgment and permanent injunction.
          As a basic tenet of justiciability, reviewing courts do
not decide moot or abstract questions or render advisory opinions. 
Issues that are not essential to a disposition of the cause or
where the result will not be affected regardless of the determina-
tion of the issue will not be considered.  People ex rel.
Sklodowski v. State of Illinois, 162 Ill. 2d 117, 130, 642 N.E.2d
1180, 1185 (1994).
               "A case becomes moot when, pending the
          decision on appeal, events occur which render
          it impossible for the reviewing court to grant
          effectual relief to any of the parties. 
          (Bluthardt v. Breslin (1979), 74 Ill. 2d 246,
          250, 384 N.E.2d 1309, 1311.)  An injunction
          that has expired can no longer be dissolved
          because the court cannot dissolve that which
          no longer exists.  (Emerson Electric Co. v.
          Sherman (1986), 150 Ill. App. 3d 832, 836, 502
          N.E.2d 414, 417.)"  People v. Conrail Corp.,
          251 Ill. App. 3d 550, 557, 622 N.E.2d 29, 34
          (1993).
A preliminary injunction terminates when a permanent injunction is
entered.  Chavin v. General Employment Enterprises, Inc., 222 Ill.
App. 3d 398, 406, 584 N.E.2d 147, 153 (1991). 
          The issues relating to a preliminary injunction have been
considered not to be moot when the defendants would be able to seek
damages for an improperly granted preliminary injunction.  Chavin,
222 Ill. App. 3d at 407, 584 N.E.2d at 153.  However, the issue of
damages is based on statutory authority, which states in relevant
part:
               "In all cases where a temporary restrain-
          ing order or a preliminary injunction is
          dissolved by the circuit court or by the
          reviewing court, the circuit court, after the
          dissolution of the temporary restraining order
          or preliminary injunction, and before finally
          disposing of the action shall, upon the party
          claiming damages by reason of such temporary
          restraining order or preliminary injunction,
          filing a petition under oath setting forth the
          nature and amount of damages suffered, deter-
          mine and enter judgment in favor of the party
          who was injured by such temporary restraining
          order or preliminary injunction for the damag-
          es which the party suffered as a result there-
          of, which judgment may be enforced as other
          judgments for the payment of money."  735 ILCS
          5/11-110 (West 1996) (a successor statute of
          section 12 of the Injunctions Act (Ill. Rev.
          Stat. 1981, ch. 69, par. 12)).
In Stocker Hinge Manufacturing Co. v. Darnel Industries, Inc., 94
Ill. 2d 535, 543, 447 N.E.2d 288, 291-92 (1983), the court stated:
               "It is well established that section 12,
          which provides a summary mode for assessing
          damages, is to be strictly construed and
          applied.  (Schien v. City of Virden (1955), 5
          Ill. 2d 494, 504; Panduit Corp. v. All States
          Plastic Manufacturing Co. (1980), 84 Ill. App.
          3d 1144, 1149.)  It is also well established
          that damages may be awarded under section 12
          only in connection with preliminary injunc-
          tions or temporary restraining orders. 
          (Schien v. City of Virden (1955), 5 Ill. 2d
          494, 503.)  Further, such preliminary injunc-
          tions or TROs must be dissolved prior to a
          determination of the case on the merits in
          order to fall within the purview of section
          12.  Meyer v. Marshall (1976), 62 Ill. 2d 435,
          439." (Emphasis added.)
If the temporary restraining order or preliminary injunction is not
dissolved before the hearing on the merits so that it is merged
into the permanent injunction when plaintiff prevails, there has
been no legal determination that it was wrongfully issued and there
can be no assessment of damages by this summary procedure.  Schien
v. City of Virden, 5 Ill. 2d 494, 504, 126 N.E.2d 201, 206 (1955).
          In Chavin, preliminary injunctions were entered on
November 28 and December 6, 1990.  Interlocutory appeals were taken
from those orders.  On December 20, 1990, the trial court entered
judgment on the merits and granted a permanent injunction.  Another
appeal followed, and the appeals were consolidated.  The court
found the issues of the propriety of granting the preliminary
injunctions were not moot because defendant could seek damages for
an improperly granted preliminary injunction.  The cases cited in
Chavin do not find that the appeal of a preliminary injunction is
not moot once a permanent injunction is entered.  
          To the extent that Chavin is inconsistent with prior
supreme court decisions interpreting the damages provision of the
Injunctions Act, we decline to follow it.  The interlocutory appeal
in No. 4-97-0082 is moot.  
          The threshold question in No. 4-97-0496 is whether the
Secretary had the discretionary authority to sell (or not sell)
data conditioned on the nonuse of personally identifiable informa-
tion for commercial solicitation purposes.  The Secretary is a
constitutional officer with duties including maintaining the
records of the General Assembly and executive branch, as required
by law; making this information available for inspection by the
public; and performing such other duties as prescribed by law. 
Ill. Const. 1970, art. V, 16.  No argument has been made that the
action of the Secretary at issue in the case at bar derives from
the authority of the constitution instead of the statutes discussed
by the parties.
          Section 2-123(b) of the Illinois Vehicle Code (Vehicle
Code) provides:
               "The Secretary is further empowered to
          and he may, in his discretion, furnish to any
          applicant, other than listed in subsection (a)
          of this Section, vehicle or driver data on a
          computer tape, disk, or printout at a fixed
          fee ***. *** The information sold pursuant to
          this subsection shall be the entire vehicle or
          driver data list, or part thereof."  625 ILCS
          5/2-123(b) (West 1996).
Section 2-123(e-1) of the Vehicle Code adds:
               "Commercial purchasers of driver and
          vehicle record databases shall enter into a
          written agreement with the Secretary of State
          that includes disclosure of the commercial use
          of the intended purchase.  Affected drivers,
          vehicle owners, or registrants may request
          that their personally identifiable information
          not be used for commercial solicitation pur-
          poses." 625 ILCS 5/2-123(e-1) (West 1996).
Pursuant to this statutory authority, the Secretary promulgated a
rule stating, "The Secretary of State shall not sell personal
information from the drivers, vehicle or title lists for commercial
solicitation purposes, as defined in this [p]art."  21 Ill. Reg.
466, 472 (eff. January 1, 1997) (adopting 92 Ill. Adm. Code
1002.42 (1997)).  The summary and purpose of the rule changes in
this group were stated as follows:  
          "The Drivers Privacy Protection Act (18
          [U.S.C. A. ] 2721 [(West Supp. 1998) (Pub. L.
          103-322, title XXX, 300002(a), 108 Stat.
          2099)]) enacted by Congress on August 24,
          1994[,] prohibits disclosure of personal
          information for commercial purposes unless the
          individual is provided with a clear and con-
          spicuous opportunity to opt out of the sales
          list.  The opt out program now in place fails
          the 'clear and conspicuous' standard.  The
          Secretary of State has decided to increase
          privacy protection of individual citizens by
          discontinuing the sales of these lists for
          commercial purposes."  21 Ill. Reg. 466-67.
          In addition to internal rules of the Secretary concerning
adoption of rules, there were rules of Joint Committee on Adminis-
trative Rules of the Illinois General Assembly (JCAR), a joint
legislative committee of the House and Senate.  The Secretary
wanted the proposed rule to become effective January 1, 1997.  The
rule was filed for the first notice on September 13, 1996 (20 Ill.
Reg. 12343).  21 Ill. Reg. 466.  It had to remain in the first
notice period for a minimum of 45 days.  It could then be filed for
a second notice with JCAR and placed on JCAR's agenda for the next
month.  
          JCAR met on the proposed rule, but did not approve it and
instead objected.  JCAR felt the rulemaking procedure had not
complied with the provisions regarding impact on small businesses
citing section 5-30 of the Act (5 ILCS 100/5-30 (West 1996)).  21
Ill. Reg. 500.  After receipt of the statement of objection, the
Secretary nevertheless promulgated the rule without modification
effective January 1, 1997.  Other than filing a response to JCAR,
nothing else had to be done.
          If JCAR had voted to prohibit an emergency ruling, the
Secretary would have had to have gone to the legislature.  JCAR
objected to the proposed rule on the basis that the rulemaking
failed to adequately consider the economic effect on those
regulated, particularly small businesses.  After the Secretary
filed the economic impact analysis, JCAR never indicated it wanted
further information.  After JCAR objected, the Secretary had three
options:  (1) modify the rule; (2) refuse to modify the rule; and
(3) withdraw the rulemaking.  The Secretary declined to withdraw or
modify the proposed rule.  The Secretary's response to the
objection was that the Secretary had met extensively with represen-
tatives of the business community and those discussions had reached
an impasse.  Further negotiations would be unproductive.  21 Ill.
Reg. 493.  The rule was adopted effective January 1, 1997. 
          Statutory construction is a question of law that this
court considers de novo.  Branson v. Department of Revenue, 168
Ill. 2d 247, 254, 659 N.E.2d 961, 965 (1995).  In cases involving
the interpretation of a statute by an agency charged with adminis-
tering it, the agency's interpretation is afforded considerable
deference, but it is not binding on the court and will be rejected
if erroneous.  Denton v. Civil Service Comm'n, 176 Ill. 2d 144,
148, 679 N.E.2d 1234, 1236 (1997).  The cardinal rule of statutory
construction is to ascertain and give effect to the intent of the
legislature.  Solich v. George & Anna Portes Cancer Prevention
Center of Chicago, Inc., 158 Ill. 2d 76, 81, 630 N.E.2d 820, 822
(1994); Kraft, Inc. v. Edgar, 138 Ill. 2d 178, 189, 561 N.E.2d 656,
661 (1990).  The words of a statute are given their plain and
commonly understood meanings.  Forest City Erectors v. Industrial
Comm'n, 264 Ill. App. 3d 436, 439, 636 N.E.2d 969, 972 (1994). 
Only when the meaning of the enactment is unclear from the
statutory language will the court look beyond the language and
resort to aids for construction.  Solich, 158 Ill. 2d at 81, 630
N.E.2d at 822.
          Section 2-123(b) of the Vehicle Code uses the verb "may." 
625 ILCS 5/2-123(b) (West 1996).  Where the rights of the public or
of third persons are involved, statutory language importing
permission or authority may be read as mandatory and words imposing
a command may be read as permissive, whenever, in either case, such
a construction is made necessary by the evident intention of the
legislature.  As a result, the words "may" and "shall" will
sometimes be read interchangeably so as to best express the
legislative intent.  People v. Elgin Home Protective Ass'n, 359
Ill. 379, 384, 194 N.E. 584, 586 (1935).  However, section 2-123(b)
added the phrase "in his discretion."  625 ILCS 5/2-123(b) (West
1996).  In this context, "discretion" connotes:
          "3a: power of decision: individual judgment
          *** b: power of free decision or choice within
          certain legal bounds ***: ability to make
          decisions which represent a responsible choice
          and for which an understanding of what is
          lawful, right, or wise may be presupposed." 
          Webster's Third New International Dictionary
          647 (1986).
In section 2-123(b) the added phrase "in his discretion" emphati-
cally indicates the legislature intended that "may" in that
subsection be construed as permissive, not mandatory.
          The Secretary had the "discretion" not to sell lists. 
Plaintiff does not dispute that, if an applicant wanted the list to
conduct illegal activity, the Secretary would have the authority to
reject the application.  The question here is whether the Secretary
had the authority to make a blanket decision not to sell lists to
a particular type of purchaser.  
          The power to make laws is vested in the legislature and
that power cannot be delegated to another body, authority, or
person.  People ex rel. Chicago Dryer Co. v. City of Chicago, 413
Ill. 315, 320, 109 N.E.2d 201, 204 (1952).  While the legislature
may not delegate its general legislative power, it may delegate the
authority to do those things it might properly do, but cannot do as
understandably or advantageously (Hill v. Relyea, 34 Ill. 2d 552,
555, 216 N.E.2d 795, 797 (1966)), if the authority that is granted
is delineated by intelligible standards (Hoogasian v. Regional
Transportation Authority, 58 Ill. 2d 117, 130, 317 N.E.2d 534, 541
(1974)).  "[A]dministrative Officers may validly exercise discre-
tion to accomplish in detail what is legislatively authorized in
general terms."  Lake County Board of Review v. Property Tax Appeal
Board, 119 Ill. 2d 419, 428, 519 N.E.2d 459, 463 (1988).  "Where
there is an express grant of authority there is likewise a clear
and express grant of power to do all that is reasonably necessary
to execute the power or perform duties specifically conferred by
the enabling statute."  Illinois Federation of Teachers v. Board of
Trustees, 191 Ill. App. 3d 769, 774, 548 N.E.2d 64, 66-67 (1989). 
An administrative officer granted a power or duty pursuant to
statute has the power to do all that is reasonably necessary to
execute that power or duty including reasonable discretion as to
the manner of executing the law.  Lake County Board of Review, 119
Ill. 2d at 427, 519 N.E.2d at 463.  If an agency promulgates rules
beyond the scope of the legislative grant of authority, the rules
are invalid, as are any rules that conflict with the statutory
language under which the rules are adopted.  Aurora East Public
School District No. 131 v. Cronin, 92 Ill. App. 3d 1010, 1014, 415
N.E.2d 1372, 1376 (1981).
          It is plaintiff's position that, since the legislature
stated that the Secretary may make the information available and
"shall" do so by a written agreement and further allowed individu-
als to opt-out, then the Secretary did not have the authority to
make the decision not to sell personal information for commercial
solicitation purposes.  The plaintiff argues that section 2-123(b)
does not set forth standards whereby the Secretary can exercise his
discretion.  Plaintiff then makes the somewhat incongruous argument
that, where guidelines are provided, the agency does not have the
authority not to act.  Plaintiff suggests that the legislature has
stated a policy that the information is available and the 
Secretary cannot unilaterally change that policy.  Plaintiff
nevertheless acknowledged at oral argument that the statute was
enacted after the Secretary had been conducting the practice of
selling this information for some 30 years, so that the statute
recognized an existing practice instituted at the discretion of the
Secretary.
          The statute gives the Secretary the discretion to decide
under what circumstances to sell, or not sell, the lists.  The
written agreement referred to in section 2-123(e-1) is only
necessary if the Secretary decides to sell lists to commercial
purchasers pursuant to section 2-123(b).  
          Plaintiff also argues that the statute should be
construed to avoid constitutional issues.  Although plaintiff did
not raise any constitutional issues in the trial court, it now
suggests an equal protection argument.  Plaintiff cites no
authority that it is a member of a protected class or the decision
not to sell personal information of registrants to commercial
solicitors has no rational relationship to a legitimate governmen-
tal purpose.  This court finds any constitutional objection waived.
          The final issue is whether the issuance of the declarato-
ry judgment and permanent injunction on the basis that the
Secretary failed to comply with the Act in the promulgation of the
rule was against the manifest weight of the evidence and contrary
to law. 
          The grant or denial of a declaratory judgment is a matter
of the court's discretion, and the declaratory judgment will not be
disturbed unless the record shows an abuse of discretion.  Nussbaum
Trucking Co. v. Conley, 236 Ill. App. 3d 809, 811, 602 N.E.2d 982,
983 (1992).  
          "In cases involving declaratory judgment
          actions, the trial court's exercise of discre-
          tion is not given the same deference as in
          other proceedings, and the appellate court is
          given a greater latitude in reviewing a de-
          claratory judgment issued by a trial court." 
          State Farm Mutual Automobile Insurance Co. v.
          Dreher, 190 Ill. App. 3d 182, 185, 547 N.E.2d
          1, 3 (1989).
          The granting of a permanent injunction is also a matter
of discretion for the trial court.  To be entitled to a permanent
injunction, plaintiff must establish the existence of a lawful
right, irreparable harm, and inadequate remedy at law.  The right
to be protected must be certain and clearly ascertainable; the
standard for determining the adequacy of the legal remedy is
whether it is clear, complete, and as practical and efficient as
the equitable remedy; and irreparable harm does not refer to injury
that is beyond repair or compensation in damages, but denotes
transgressions of a continuing nature.  Tamalunis v. City of
Georgetown, 185 Ill. App. 3d 173, 189-90, 542 N.E.2d 402, 413
(1989).  "Unless the trial court abused its discretion and held
contrary to the manifest weight of the evidence, a court of review
should not set aside an injunction."  Lubeznik v. HealthChicago,
Inc., 268 Ill. App. 3d 953, 961, 644 N.E.2d 777, 782 (1994).
          The Secretary is empowered to promulgate rules and
regulations to effectuate the sale and distribution of information
pursuant to section 2-123(i) of the Vehicle Code.  625 ILCS 5/2-
123(i) (West 1996).  Unless a rule is promulgated in conformity
with the public notice and comment requirements of the Act and is
filed with the Secretary, it is not valid or effective against any
person or party and may not be invoked by an administrative agency
for any purpose.  Sparks & Wiewel Construction Co. v. Martin, 250
Ill. App. 3d 955, 967, 620 N.E.2d 533, 542 (1993).  
          All rules of agencies must be adopted in accordance with
article 5 of the Act.  5 ILCS 100/5-5 (West 1996).  This case calls
into question the Secretary's compliance with sections 5-20, 5-30,
and 5-40 of the Act.  5 ILCS 5/5-20, 5-30, 5-40 (West 1996).  
          The Secretary contends that the trial court erred in
finding a violation of section 5-20 of the Act.  
               "Each rule that implements a discretion-
          ary power to be exercised by an agency shall
          include the standards by which the agency
          shall exercise the power.  The standards shall
          be stated as precisely and clearly as practi-
          cable under the conditions to inform fully
          those persons affected."  5 ILCS 100/5-20
          (West 1996).  
The Secretary argues the proposed rule informs affected persons of
the standard for exercise of discretion, i.e., no personal
information will be sold for commercial solicitation purposes.  The
Secretary's rules define "commercial solicitation purposes" as:
          "the use of the drivers, vehicle or title list
          to contact individuals for advertising, offer-
          ing for sale, marketing or sale of products or
          services; or identifying potential employees,
          except for the United States armed forces." 
          92 Ill. Adm. Code 1002.20 (1997).
          The precision of the standard must necessarily vary
according to the nature of the particular problem involved. 
Escalona v. Board of Trustees, State Employees Retirement System,
127 Ill. App. 3d 357, 361, 469 N.E.2d 297, 300 (1984).  The
authority to promulgate rules does not require the agency to adopt
rules to cover every conceivable circumstance.  See Strube v.
Pollution Control Board, 242 Ill. App. 3d 822, 829, 610 N.E.2d 717,
722 (1993) (the Illinois Environmental Protection Act only mandated
reasonable and necessary rules and did not require the adoption of
rules to cover every conceivable claim for reimbursement).  Since
the Secretary has decided to not sell information for commercial
solicitation purposes, no more precise standards are necessary, and
plaintiff has suggested none.
          The Secretary also argues that the trial court committed
an abuse of discretion in finding that the Secretary was required
to conduct a public hearing pursuant to section 5-40(b) of the Act,
which states in relevant part:
               "The agency shall hold a public hearing
          on the proposed rulemaking during the first
          notice period if (i) during the first notice
          period, the agency finds that a public hearing
          would facilitate the submission of views and
          comments that might not otherwise be submitted
          or (ii) the agency receives a request for a
          public hearing, within the first 14 days after
          publication of the notice of proposed
          rulemaking in the Illinois Register, from 25
          interested persons, an association represent-
          ing at least 100 interested persons, the
          Governor, the Joint Committee on Administra-
          tive Rules, or a unit of local government that
          may be affected.  At the public hearing, the
          agency shall allow interested persons to
          present views and comments on the proposed
          rulemaking."  5 ILCS 100/5-40(b) (West 1996).
Due process does not require a hearing in the context of adminis-
trative rule making.  City of Chicago v. State & Municipal
Teamsters, 127 Ill. App. 3d 328, 341, 468 N.E.2d 1268, 1277 (1984).
          The evidence established that the Secretary made no
finding that a public hearing would facilitate the submission of
views and comments that might not otherwise be submitted.  The only
request for a hearing was from the Credit Union League, but that
request was withdrawn.  When a request for hearing has been
withdrawn before the public has been notified of the hearing, and
no other request for hearing has been submitted, the Secretary is
not required to hold the public hearing.  Otherwise, frivolous
requests for hearings would frustrate the rulemaking process.  
          The Secretary's final two arguments are that the
following findings of the trial court are against the manifest
weight of the evidence:  (1) the Secretary failed to consider
methods to reduce the impact of the regulation on small businesses
and (2) the Secretary failed to provide an opportunity for small
businesses to participate in the rulemaking process.  Section 5-
30(a) of the Act requires the agency to consider these methods for
reducing the impact of the rulemaking on small businesses:  (1)
less stringent compliance and reporting requirements; (2) less
stringent schedules and deadlines for compliance or reporting
requirements; (3) consolidation and simplification of compliance or
reporting requirements; and (4) exempting small businesses.  5 ILCS
100/5-30(a)(1) through (a)(5) (West 1996).  These methods primarily
relate to compliance and reporting requirements.  The only
reporting provision relating to this rule is that, if a small
business buys and resells data, it would have to keep records for
five years as to whom the data was sold and for what it was used. 
21 Ill. Reg. 466, 474 (eff. January 1, 1997) (amending 92 Ill. Adm.
Code 1002.60 (1996)).  However, the evidence and argument in the
trial court makes it clear that plaintiff was not objecting to the
five-year recordkeeping provision.  Nor did plaintiff suggest that
a different effective date for the rule or staggered effective
dates would meet its requirements.  Indeed, the Secretary rejected
the concept of exempting all small businesses, and other half-
measures suggested by plaintiff and others during negotiations,
because to accept them would render the proposed rule of no effect.
          The Secretary understood the rule would have an impact on
small businesses and advised the JCAR that there was no compromise
possible with industry.  Although regulatory flexibility for small
businesses is a goal of the process, the trial court's finding that
the Secretary inadequately considered these methods was against the
manifest weight of the evidence.  Plaintiff and other objectors
simply did not want the rule in effect and offered no adequate
compromise by which small business would benefit, except not to put
the rule into effect.  Since exempting small businesses would
render the rule a virtual nullity, the Secretary was not required
to accept that position and could promulgate the rule.  It is not
the role of the judiciary in this case to pass on the merits of the
rule, but only to ascertain whether the Secretary complied with the
proper rulemaking procedures.
          Section 5-30(b) requires the agency to provide an
opportunity for small businesses to participate in the rulemaking
process during the first notice period.  The agency "shall" utilize
one or more of the following techniques:  (1) including in any
advance notice of possible rulemaking a statement that the rule may
impact small businesses; (2) publication of a notice of rulemaking
in publications likely to be obtained by small businesses; (3)
direct notification of interested small businesses; (4) conduct
public hearings concerning the impact of the rule on small
businesses; or (5) use a special hearing or comment procedure to
reduce the cost or complexity of participation in the rulemaking by
small businesses.  5 ILCS 100/5-30(b) (West 1996).  The trial court
found that the Secretary failed to file and disseminate a proper
final regulatory flexibility analysis.  Section 5-40(c) requires
the filing of a final regulatory flexibility analysis with the
second notice to JCAR and that the analysis contain a summary of
issues raised by small businesses during the first notice period
and a description of activities taken on any alternatives to the
proposed rule suggested by small businesses during the first notice
period, including the reasons for rejecting any alternatives not
utilized.  5 ILCS 100/5-40(c) (West 1996).
          The Secretary did file a final regulatory flexibility
analysis and did send a copy to Triad Financial Services, Inc., the
only small business contacting the Secretary during the first
notice period.  In addition, section 5-30(b) was complied with
because a statement of the impact on small businesses was included
in the advance notice of proposed rulemaking in compliance with
section 5-30(b)(1).  Furthermore, the Secretary's press release
concerning the proposed promulgation of the rule was published in
newspapers statewide, and the Secretary had contact with trade
associations and organizations such as plaintiff which either
represented small businesses or which had small businesses as
clients.  Although plaintiff is not itself a small business (see 5
ILCS 100/1-75 (West 1996)), it had ample opportunity to and did
participate in the rulemaking process.  Although the Secretary
might have done more, it did what was necessary under the
rulemaking statutes to promulgate this rule.  The findings that the
Secretary did not comply were against the manifest weight of the
evidence.  
          The interlocutory appeal is dismissed for mootness, and
the declaratory judgment and permanent injunction are reversed.
          No. 4-97-0082, Appeal dismissed.
          No. 4-97-0496, Reversed.
          COOK and GREEN, JJ., concur.