NO. 5-95-0561

                                  IN THE 

                        APPELLATE COURT OF ILLINOIS

                              FIFTH DISTRICT
_________________________________________________________________

CATHY BEVIS, GLADYS SHREVE, RICK     )  Petition for Review
MOORE, ELEANOR TOWNS, ELEANOR MORRIS,)  from Orders of the 
LEONARD MORRIS, EDDIE BREEZE, LOUISE )  Illinois Pollution 
BREEZE, MARY LEE CUNNINGHAM, LYLE    )  Control Board.  
RUTGER, MARIE RUTGER, CHARLES WALKER,)  
and LENORA WALKER,                   )  
                                     )
     Petitioners,                    )
                                     )
v.                                   )  PCB No. 95-128
                                     )
THE ILLINOIS POLLUTION CONTROL BOARD )
and THE WAYNE COUNTY BOARD, WAYNE    )
COUNTY, ILLINOIS,                    )
                                     )
     Respondents.                    )
_________________________________________________________________

     PRESIDING JUSTICE KUEHN delivered the opinion of the court:
     Petitioners appeal from a July 7, 1995, order of the Pollution
Control Board (PCB).  That order denied petitioners' motion for
reconsideration of the PCB's May 18, 1995, order dismissing
petitioners' appeal of a siting approval.  We affirm.
     On April 29, 1993, Daubs Landfill, Inc. (Daubs), filed an
application to vertically and horizontally expand its Wayne County,
Illinois, landfill.  A Wayne County citizens group participated in
these siting proceedings.  On May 4, 1993, the Wayne County Board
determined that Daubs's application was incomplete, and on May 24,
1993, Daubs filed an amended application.  The Wayne County Board
held a hearing on Daubs's first amended application on August 31,
1993.  Daubs filed a second amended application for siting approval
on September 22, 1993, with hearings held on November 15 and 16,
1993.  
     On March 10, 1994, the Wayne County Board adopted the Regional
Pollution Control Hearing Committee's recommendation to deny
Daubs's second amended application for the following reasons:
     (1)  the landfill expansion was unnecessary;
     (2)  the planned expansion was not designed to protect the
          public health, safety, and welfare;
     (3)  the expansion was not designed to minimize the effect on
          the value of the surrounding property;
     (4)  the expansion was not free from flooding potential;
     (5)  the expansion was not designed to minimize the danger to
          the surrounding area due to fires, spills, or other
          operational accidents; and
     (6)  the expansion was not designed to minimize the impact on
          existing traffic flows near the landfill.
Daubs filed a timely appeal with the PCB on April 18, 1994.  
     While the appeal was pending, Daubs proposed a settlement to
a Wayne County Board member.  On February 9, 1995, the Wayne County
Board adopted the settlement, and on March 9, 1995, the board
approved the settlement.  Daubs withdrew its appeal.   
     Several citizens (the petitioners) appealed the March 9, 1995,
expansion decision to the PCB, naming only the Wayne County Board
as a respondent.  In that appeal, the petitioners argued that if
the proposed settlement was treated as a new proposal, the
Environmental Protection Act (415 ILCS 5/39.2 (West 1992)) required
Daubs to file a new application.  No new application can be filed
within two years of a disapproved application if the new
application is substantially the same as the disapproved
application.  415 ILCS 5/39.2(m) (West 1992).  Regardless of
whether the proposal was treated as a new or amended application,
the version approved and adopted by the Wayne County Board did not
allow for the statutorily required notice and public hearing.  See
415 ILCS 5/39.2(d) (West 1992).  Furthermore, petitioners argued
that the Wayne County Board's approval violated a local ordinance
which prohibits the reconsideration of final board decisions (Wayne
County Code 90-05-08(e) (eff. May 8, 1990)).
     Daubs filed a motion for leave to participate in the appeal
and challenge jurisdiction.  The basis of Daubs's jurisdictional
challenge was that the petitioners failed to name Daubs as an
applicant as required by section 40.1(b) of the Environmental
Protection Act (415 ILCS 5/40.1(b) (West 1992)).
     The petitioners objected to Daubs's special appearance,
arguing that they were in statutory compliance because Daubs filed
no application and, therefore, there was no applicant who could be
named.  Alternatively, the petitioners argued that any failure to
name Daubs as an applicant was alleviated by service of appeal
documents upon Daubs and by use of Daubs's name throughout the
appeal as the recipient of siting approval.  Alternatively,
petitioners requested leave to correct the misnomer in the appeal's
caption.
     On May 19, 1995, the PCB dismissed petitioners' appeal,
finding that the petitioners violated section 40.1(b) of the
Environmental Protection Act.  Section 40.1(b) of the Act requires
that all applicants be named as respondents to the petitions
contesting the county board's decision.  The PCB concluded that
since Daubs was the recipient of local siting approval, Daubs was
the applicant.  The PCB also denied the petitioners' request for
leave to amend their appeal in the event that Daubs was deemed the
applicant.  
     The PCB denied the petitioners' motion for reconsideration on
July 7, 1995.  
     The standard of review applied in appellate review of a PCB
decision depends on whether the board was acting in a quasi-
judicial or quasi-legislative capacity.  Illinois Environmental
Protection Agency v. Pollution Control Board, 118 Ill. App. 3d 772,
777, 455 N.E.2d 188, 192 (1983).  The manifest-weight-of-the-
evidence standard of review is applied in appellate review of a
quasi-judicial administrative decision.  Illinois Environmental
Protection Agency, 118 Ill. App. 3d at 777, 455 N.E.2d at 192.  An
administrative decision is contrary to the manifest weight of the
evidence if the opposite conclusion is clearly evident.  Burke v.
Board of Review, 132 Ill. App. 3d 1094, 1100, 477 N.E.2d 1351, 1356
(1985).  An administrative agency decision must be sustained if any
evidence fairly supports the agency's determination.  Farmers State
Bank v. Department of Employment Security, 216 Ill. App. 3d 633,
640, 576 N.E.2d 532, 537 (1991).  The reviewing court should not
independently analyze the underlying facts, and if the evidence
contained within the record supports the agency's decision, the
decision should be affirmed.  Abrahamson v. Illinois Department of
Professional Regulation, 153 Ill. 2d 76, 88, 606 N.E.2d 1111, 1117
(1992).
     As the PCB's decision from which petitioners appeal was based
upon a jurisdictional defect, we review the issue applying the
quasi-judicial manifest-weight-of-the-evidence standard.  
     The PCB's jurisdiction-based decision related to terms
utilized within the Environmental Protection Act.  At issue is
whether the terms recipient and applicant are synonymous as those
terms relate to siting approval under the Environmental Protection
Act.  The Environmental Protection Act does not define the term
applicant, and there are no cases in which the term applicant is
defined.  
     In the absence of legislative intent to the contrary,
statutory words should be construed with their plain and commonly
understood meaning.  In re Petition to Annex Certain Territory to
Village of North Barrington, 144 Ill. 2d 353, 362, 579 N.E.2d 880,
884 (1991).  Following this logic, petitioners contend that
applicant simply means one who applies.  Since by local ordinance
the Wayne County Board cannot reconsider a final decision,
petitioners argue that the settlement proposal could not relate
back to the original application and therefore must constitute a
new application.
     Petitioners then argue that because Daubs did not comply with
the hearing and notice requirements of the Environmental Protection
Act, Daubs cannot be an applicant even though, ultimately, Daubs
was the recipient of siting approval.  Put simply, petitioners
argue that an applicant is only an applicant if he is in perfect
compliance with all application-process requirements.  
     While the failure to comply with all application-process
requirements may divest the Wayne County Board of subject matter
jurisdiction to act upon the application, this failure does not
determine the status of the applicant.  See Ogle County Board v.
Pollution Control Board, 272 Ill. App. 3d 184, 192, 649 N.E.2d 545,
551-52 (1995) (stating that a county board may lose jurisdiction
because of an applicant's failure to comply with notice
requirements).
     The recipient of siting approval could only obtain approval by
filing an application.  415 ILCS 5/39.2 (West 1992).  Since
petitioners cite no authority to the contrary, we find that Daubs
was the applicant for siting approval pursuant to the Environmental
Protection Act.  To hold otherwise requires us to ignore logic. 
Pursuant to section 40.1(b) of the Environmental Protection Act,
the petitioners were required to name Daubs as a respondent in
their appeal to the Pollution Control Board.  415 ILCS 5/40.1(b)
(West 1992).
     As previously noted, judicial review of an agency
determination is limited.  Launius v. Board of Fire & Police
Commissioners of the City of Des Plaines, 151 Ill. 2d 419, 427-28,
603 N.E.2d 477, 481 (1992).  No other decision is clearly evident.
     We next turn to the petitioners' contention that the PCB erred
by denying their leave to amend by adding Daubs as a respondent to
their appeal.  As the PCB is an administrative agency and is
created by statute, its authority is limited by its enabling
statute.  Ogle County Board, 272 Ill. App. 3d at 191, 649 N.E.2d at
551.  Pursuant to section 40.1 of the Environmental Protection Act,
an applicant must be named as a respondent to any appeal from the
county board's grant or denial of local siting approval.  415 ILCS
5/40.1 (West 1992).  This statute does not grant the PCB discretion
to waive or otherwise modify this requirement.  A party seeking
relief from an order which involved an administrative exercise of
special statutory jurisdiction must strictly adhere to the
prescribed procedures.  McGaughy v. Illinois Human Rights Comm'n,
165 Ill. 2d 1, 12, 649 N.E.2d 404, 410 (1995).  This simply means
that the petitioner must comply with the agency-review statutory
requirements in order for the PCB to have authority to hear the
case.
     Statutory requirements are either mandatory or jurisdictional. 
Lockett v. Chicago Police Board, 133 Ill. 2d 349, 354-55, 549
N.E.2d 1266, 1268 (1990).  If the agency does not follow a
mandatory requirement, the reviewing court has the discretion to
modify the requirement if the party seeking the modification
exhibited a good-faith effort to comply.  See Lockett, 133 Ill. 2d
at 355, 549 N.E.2d at 1268.  The Illinois Supreme Court has not
specifically determined whether the joinder requirement of an act
is jurisdictional or mandatory and, thus, whether or not it is 
subject to a good-faith-effort modification.  McGaughy, 165 Ill. 2d
at 11, 649 N.E.2d at 409-10.  In McGaughy, the supreme court stated
that the failure to join a necessary party would result in
dismissal under either alternative classification, but the court
did not address the situation where the party seeks leave to amend
the petition to add the previously omitted necessary party. 
McGaughy, 165 Ill. 2d at 12, 649 N.E.2d at 410.  The good-faith-
effort test is applicable in an Environmental Protection Act
context.  See, e.g., Worthen v. Village of Roxana, 253 Ill. App. 3d
378, 623 N.E.2d 1058 (1993); Environmental Control Systems, Inc. v.
Pollution Control Board, 258 Ill. App. 3d 435, 630 N.E.2d 554
(1994).  
     The cases petitioners cite in support of their good-faith-
effort plea reflect entirely distinct factual settings.  See
Worthen, 253 Ill. App. 3d at 382, 623 N.E.2d at 1061 (good-faith
effort exhibited in light of mere clerical error); Lipsey v. Human
Rights Comm'n, 267 Ill. App. 3d 980, 986, 642 N.E.2d 746, 751
(1994) (pro se litigant's error deemed inadvertent and the effort
put forward with the petition otherwise found to be in good faith).
     While petitioners argue that the PCB should have allowed them
to amend their petition, they cite no statutory basis for their
argument.    Assuming that a petition could be amended pursuant to
section 40.1 of the Act, petitioners have not displayed a good-
faith effort to comply with the requirement that the applicant be
named in an appeal.  Serving Daubs with a copy of the appeal even
though Daubs was not named as a respondent is insufficient. 
McGaughy, 165 Ill. 2d at 15, 649 N.E.2d at 411.  Petitioners
acknowledge that while they were aware of Daubs's existence and the
requirement that they name all applicants, they determined that no
applicant existed and they declined to name Daubs as a respondent. 
This determination is more one of strategy rather than one
exhibiting a good-faith effort to comply with the requirement.  
     The PCB's decision to deny petitioners' request for leave to
amend their appeal was not clearly erroneous.  Accordingly, the
order of the Pollution Control Board is hereby affirmed.

     Affirmed.

     WELCH, J., and GOLDENHERSH, J., concur.