Rule 23 Order filed
April 18, 1997;
Motion to publish granted
June 2, 1997.                  NO. 5-96-0244

                                  IN THE

                        APPELLATE COURT OF ILLINOIS

                              FIFTH DISTRICT
_________________________________________________________________
                                  
CONCERNED ADJOINING OWNERS,       )  Appeal from the   
a Concerned Citizen's Group,      )  Pollution Control Board.
and THOSE OPPOSED TO AREA         )
LANDFILLS (T.O.T.A.L.),           )
a Concerned Citizen's Group,      )
                                  )
     Petitioners-Appellants,      )
                                  )
v.                                )  PCB Nos. 96-79 & 96-82
                                  )
THE POLLUTION CONTROL BOARD,      )  
THE CITY OF SALEM, ROGER KINNEY,  )
City Manager of the City of Salem,)
and ROGER FRIEDRICKS,             )
                                  ) 
     Respondents-Appellees.       )  
_________________________________________________________________

     JUSTICE HOPKINS delivered the opinion of the court: 
     Petitioners, Concerned Adjoining Owners (CAO) and Those
Opposed to Area Landfills (TOTAL) (referred to collectively as the
objectors), appeal from a final order of the Pollution Control
Board (Board), entered on March 7, 1996.  The Board affirmed a
decision of the City of Salem granting site approval for an
extension of an existing landfill (landfill No. 2) and for a new
landfill (landfill No. 3), both of which are to be regional
pollution-control facilities.  
     On appeal, both CAO and TOTAL argue that this court should
reverse the decision granting site approval because the hearing
before the Salem city council and mayor (hereinafter referred to
collectively as the council) was fundamentally unfair.  The
objectors also contend that the council's grant of site approval is
against the manifest weight of the evidence in that the applicant
for the site permit, Roger Kinney, the Salem city manager, did not
meet his burden of proof in that hearing.  Additionally, TOTAL
argues that the council did not have jurisdiction to rule on the
site application, and CAO argues that the Board improperly refused
to consider its position.  For reasons we will more fully explain,
we affirm.
                                 I. FACTS
     In July 1995, four days of hearings were held on Kinney's
application for site approval for the regional pollution-control
facilities.  Prior to the hearing, in 1994, Salem purchased 40
acres outside of the city limits for the proposed landfill No. 3. 
After purchasing the land, the City annexed the 40 acres into the
city limits.  Once the land was within the city limits, Salem was
responsible for making the decision regarding site-approval.  415
ILCS 5/39.2(a) (West 1992).  If the property had not been annexed
into Salem, the Marion County Board would have been responsible for
hearing the site-approval application.  The application requested
that both facilities be allowed to accept solid, nonhazardous waste
from the surrounding, 16-county area.  At the time of the hearings,
the existing landfills accepted waste only from Salem.
     At the beginning of the hearings on the application for site
approval, attorneys for the objectors argued that the council was
biased, in that it had already expended large sums of tax money in
contemplation of the new regional pollution-control facility, and
the council was thereby prejudiced in favor of granting site
approval.  The objectors argued that the hearing would be
fundamentally unfair if the site-approval decision was to be made
by the same body that had already purchased 40 acres of land for
$120,000 for that very purpose.  The hearing officer, Christine
Zeman, did not rule on the unfairness issue but stated that the
objectors had preserved their fundamental fairness objection for
the record, so that the Board could take it up if the site approval
was granted.
     The applicant, Kinney, presented evidence concerning the
criteria for site approval, listed in section 39.2 of the
Environmental Protection Act (the Act) (415 ILCS 5/39.2(a)(i)-(ix)
(West 1992)).  To summarize the voluminous record, the applicant
presented testimony in support of all of the relevant section 39.2
criteria:
          "(i) the facility is necessary to accommodate the waste
     needs of the area it is intended to serve;
          (ii) the facility is so designed, located and proposed to
     be operated that the public health, safety and welfare will be
     protected;
          (iii) the facility is located so as to minimize
     incompatibility with the character of the surrounding area and
     to minimize the effect on the value of the surrounding
     property;
          ***
          (v) the plan of operations for the facility is designed
     to minimize the danger to the surrounding area from fire,
     spills, or other operational accidents;
          (vi) the traffic patterns to or from the facility are so
     designed as to minimize the impact on existing traffic flows;
          ***
          (viii) if the facility is to be located in a county where
     the county board has adopted a solid waste management plan
     ***, the facility is consistent with that plan."  415 ILCS
     5/39.2 (West 1992).
     The objectors did not refute criteria four, that the facility
will be located outside the 100-year flood plain.
     The procedure followed in the hearing was adopted by the city
council prior to the hearing.  The applicant presented his evidence
and witnesses, the objectors were allowed to cross-examine each
witness, then the city council was allowed to ask questions.  If
the applicant wanted to ask additional questions, his attorney was
allowed to do so in redirect examination after the city council
members finished their questions.  After redirect, the objectors
were again allowed to cross-examine the witness, but only upon the
questions asked in redirect, not the questions asked by the council
members.  
     The objectors argued that the procedure was unfair, that they
should have been allowed to cross-examine each witness based upon
not only the questions asked by the applicant but also the
questions asked by the council.  The hearing officer overruled
their objection.
     TOTAL presented nine witnesses in opposition to the site
application.  Gary Hall, a certified real estate appraiser,
testified that the opinions given by the applicant's experts
concerning the potential effect on the surrounding land values were
unreliable and incomplete.  Hall admitted that he was not hired to
give an opinion on whether the facility will be compatible with the
surrounding area.  John Wright, a licensed real estate appraiser,
testified that he agreed with Hall's testimony.  Jeff Dunahee, the
owner of a realty company but not a certified real estate
appraiser, testified that it was his opinion, based upon common
sense, that the property surrounding the proposed landfills would
decrease in value if the site proposal were granted.
     Charles Norris, a hydrogeologist, testified that leachate was
almost certainly leaving the landfill No. 2 area and discharging
into a nearby creek or the surrounding drinking water wells. 
Norris urged the council to investigate the possible leachate
problem before granting site approval.  Norris also testified that
significant portions of landfills Nos. 2 and 3 consisted of
wetlands, which are protected by the Federal government.  Norris
testified that the wetlands investigation done by the applicant's
experts was not reliable because the samples upon which the
investigation was based were not gathered at the appropriate time
of the year to accurately determine the existence of wetlands and
not enough samples were taken.  In Norris's opinion, landfills Nos.
2 and 3 are not located to protect public health, safety, and
welfare.  Later, Norris testified that he had insufficient
information upon which to base this opinion.
     John Thompson, the executive director of two nonprofit
environmental organizations, testified that neither landfill No. 2
nor landfill No. 3 were necessary to serve the waste needs of the
area they are intended to serve.  
     Janet Carter Sullens, a member of the Marion County Board,
testified that she was unaware of Salem's proposal to become a
regional landfill.  She was not aware when she voted to approve
Marion County's Regional Waste Management Plan (Waste Plan) that
Salem's expanded landfills would accept waste from a 16-county
area.  She thought the expansion would include Marion County only.
     William Petersen, a landowner who lives 1320 feet from the
proposed boundary of landfill No. 3 and about a quarter of a mile
southeast of landfill No. 2, testified that some people with homes
close to the landfill had trouble selling their homes since the
landfill expansion was proposed.  He admitted, however, that 26 out
of the 30 houses in his subdivision were built during the
construction and expansion of the existing landfills.  
     Lisa Hourigan, a landscaping business owner, stated that she
believes the perimeter of landfill No. 2 and the entire area of
landfill No. 3 consist of Federally protected wetlands.  She
contacted the Army Corps of Engineers (Army Corps) and requested
that they investigate to determine if there are wetlands in the
area proposed for the landfills.
     Kent Boyles, a wildlife biologist for the Illinois Department
of Natural Resources, testified that the expansion of landfill No.
2 will be in an area that is predominantly wetlands, and that the
proposed landfills will be detrimental to the natural ecosystems of
the area.  He did not believe that the necessary permits had been
issued to do any kind of construction in those areas, but he
admitted that if construction were not to begin for five to ten
years, it would not be necessary to apply for the permit yet.  He
testified that in his opinion, STS Consultants, Ltd. (STS), the
engineering firm hired by the applicant, deliberately
misinterpreted the facts regarding the hydrogeology of the area in
order to sway the opinion of the council in favor of granting site
approval for the landfills.  Finally, Boyles testified that the
loss of wetlands through landfilling would be detrimental to the
public health, safety, and welfare and that the city council should
seriously consider that before it made its decision.  
     All of the objectors made a request to call Kinney, the city
manager and applicant, as a witness in their case, in order to
question him about a statement he made before he became the
applicant, that he was not in favor of the proposed landfill
projects.  The objectors also wanted to question him about the
economics of the landfill, i.e., information about potential
customers for the regional landfill, proposed prices, anticipated
costs.  TOTAL's attorney argued that it would be fundamentally
unfair to deny his request to call Kinney as a witness, as he was
present in the courtroom and could provide additional information
about the criteria regarding the need for the landfill.  The
hearing officer denied the request, because Kinney did not call
himself as a witness and because he objected to being called as a
witness by the objectors.  
     The applicant presented evidence in rebuttal that the Army
Corps had issued the required permit for constructing the landfill,
but that the report upon which the permit was based did not
delineate wetlands in the area.  The Army Corps notified STS that
it had received a complaint against STS's delineation of no
wetlands.
     At the close of all of the evidence, the hearing officer read
the public comments to the council and stated that anyone wishing
to make additional comment could do so in writing for 30 days after
the hearing.  
     On September 11, 1995, the council passed a resolution
approving the application for site approval for landfills Nos. 2
and 3.  Both objectors filed petitions for review with the Board. 
On December 12, 1995, a hearing was conducted on the petitions for
review.  CAO and TOTAL were allowed to call Kinney and the council
as witnesses in support of their arguments that the site-
application hearing was fundamentally unfair and that the council
did not have jurisdiction to hear the site application.  
     On March 7, 1996, the Board entered its order affirming
Salem's grant of site approval for landfills Nos. 2 and 3.  This
appeal followed.
                               II. ANALYSIS
                          A. FUNDAMENTAL FAIRNESS
     The objectors make an extremely logical argument, that a
hearing on the issue of whether to place a landfill in a certain
area which is conducted by the same people who have already
purchased land and spent large sums of public funds for that very
purpose is fundamentally unfair because it is designed to insure
that the site application will be granted.  Despite the logic of
the argument, our legislature and courts have already decided the
issue against the objectors.  
     In E & E Hauling, Inc. v. Pollution Control Board, 107 Ill. 2d
33 (1985), the Illinois Supreme Court considered a similar
argument.  In E & E Hauling, the county board granted site approval
for a landfill on land owned by the forest preserve district of
Du Page County.  The Pollution Control Board reversed the county
board's decision, and on appeal the supreme court held that the
county board was not disqualified from acting as the decision-maker
even though the county would receive revenues from the landfill. 
CAO seeks to distinguish E & E Hauling on the basis that the county
board/decision-maker was not the owner of the land, whereas in the
case at bar, Salem is the owner of the land, by reason of
purchasing the land and annexing it into the city limits.  However,
the supreme court did not base its holding upon the ownership of
the land but ruled instead that the statute allows a government
authority with an interest in the outcome of the siting decision to
rule on that issue.  
          "More fundamentally, the board should not be disqualified
     as a decision-maker simply because revenues were to be
     received by the county.  County boards and other governmental
     agencies routinely make decisions that affect their revenues. 
     They are public service bodies that must be deemed to have
     made decisions for the welfare of their governmental units and
     their constituents.  Their members are subject to public
     disapproval; elected members can be turned out of office and
     appointed members replaced.  Public officials should be
     considered to act without bias."  E & E Hauling, 107 Ill. 2d
     at 42.
     The court in E & E Hauling went on to state that it would not
be unusual for a landfill to be located on publicly owned property,
and that the legislature had placed the responsibility for siting
decisions with the local authorities rather than the Illinois
Environmental Protection Agency so that local people would be
responsible for making the important decision about whether to
place a landfill in their area.  E & E Hauling, 107 Ill. 2d at 42. 
The court found that the legislature did not intend that
unremarkable facts such as these would make fundamental fairness
impossible.  E & E Hauling, 107 Ill. 2d at 42-43; 415 ILCS 5/40.1
(West 1992).  We find the ruling and rationale of E & E Hauling to
be controlling.  Accordingly, we hold that the siting hearing was
not fundamentally unfair simply because the Salem city officials
had an interest in the outcome of the decision.  
     The objectors also argue, however, that the council was biased
in that it had already decided the issue before the hearing due to
its activities in purchasing and annexing the land.  The objectors
argue that Salem wanted the landfill to be expanded into a regional
facility, so it bought the land and annexed it into the city, which
took the decision out of the county board's hands and guaranteed
that Salem's previous efforts and expenditures would culminate in
a favorable siting-approval decision.  
     Again, E & E Hauling is instructive.  There, the court
determined that even if the decision-makers had already formed
opinions about the proposed landfill, that did not mean that they
had prejudged the adjudicative facts, i.e., the relevant criteria
of section 39.2.  E & E Hauling, 107 Ill. 2d at 43.  See also Waste
Management of Illinois, Inc. v. Pollution Control Board, 175 Ill.
App. 3d 1023, 1040 (1988) (where the court held that the fact that
an administrative official has taken a public position or expressed
strong views on an issue does not overcome the presumption that the
official will fairly and objectively decide the controversies
before them).  Where the administrative agency, or municipal
government, as in the case at bar, "operates in an adjudicatory
capacity, bias or prejudice may only be shown if a disinterested
observer might conclude that the administrative body, or its
members, had in some measure adjudged the facts as well as the law
of the case in advance of hearing it."  Waste Management, 175 Ill.
App. 3d at 1040.
     The facts of the instant case do not reveal that the council
had made any prejudgments about the criteria for siting approval.
On the contrary, the record shows that the council asked relevant
questions of all of the witnesses about each of the criteria.  The
questions did not demonstrate any bias for or against siting
approval.  The objectors did not present any evidence to show how
the council was biased, other than the generic argument that it
must have been biased because it had already taken the preliminary
actions necessary to get to the siting hearing stage.  We do not
find this argument sufficient to overcome the presumption that the
council acted fairly and objectively where the record does not
indicate any prejudgment of the statutory criteria for making the
siting decision.
     TOTAL makes 10 additional fundamental fairness arguments. 
First, they argue that the attorney representing the applicant, who
is also the city manager, improperly performed work for the
council.  However, TOTAL fails to cite any authority in support of
this argument.  Therefore, we deem this issue waived on review. 
Pryor v. American Century Transport, Inc., 260 Ill. App. 3d 76
(1994); Supreme Court Rule 341(e)(7) (145 Ill. 2d R. 341(e)(7)). 
Six of the remaining nine fundamental fairness arguments are also
unsupported by any authority and are likewise waived.  Pryor, 260
Ill. App. 3d 76.  The waived arguments concern the procedure
employed prior to and during the siting-approval hearing.  Although
these arguments are waived, we have thoroughly reviewed the record
and do not find any error in the procedure of the siting hearing. 
The record is clear that the procedures followed at the siting
hearing were designed to allow Salem to decide the only issue
before it, whether the application met all of the relevant criteria
listed in section 39.2.  415 ILCS 5/39.2 (West 1992).
     TOTAL additionally argues that the objectors were severely
limited in presenting evidence on the economics and profitability
of the proposed landfills.  The objectors sought to question
Kinney, the applicant at the siting hearing, but were denied this
opportunity.  The Board allowed TOTAL to call Kinney as a witness
at the hearing on the petition for review.  The Board found that
the decision in the siting hearing not to allow Kinney to be called
as a witness did not cause that proceeding to be fundamentally
unfair.  We agree.  The objectors were allowed to present all of
their other evidence, which was extensive.  We have reviewed
Kinney's testimony before the Board and find that it would not have
added anything to Salem's review of the siting criteria.  TOTAL's
argument regarding Kinney is merely another version of its bias and
fundamental unfairness argument, which we have already addressed.
     TOTAL also argues that Kinney was the only witness who could
address the issue of economics.  We disagree.  Several witnesses
testified that Salem did not have any idea who its customers would
be, how much they would charge for accepting waste, or what their
overhead would be.  TOTAL argues that this information is part of
the needs assessment and is a relevant consideration.  Although
economics is not listed in section 39.2, TOTAL argues that it is
relevant and should have been considered.  Since economics is not
a specifically listed criteria, its potential for consideration is
discretionary, not mandatory.  Southwest Energy Corp. v. Illinois
Pollution Control Board, 275 Ill. App. 3d 84 (1995).  We find that
the council was thoroughly apprised of the fact that no one had any
idea how much the landfill would cost to run or how much it would
make.  Therefore, TOTAL did not lose anything by not having Kinney
testify about the same things.
     TOTAL next argues that it was prejudiced by the applicant's
use of an undisclosed expert witness, Wayne Briggs, who was not
named in the siting application.  Briggs offered the opinion that
the landfills were proposed to be located so as to minimize the
effect on the surrounding property and to minimize incompatibility
with the surrounding property.  This argument is without merit. 
First, there is no law that witnesses must be disclosed before
siting hearings.  Second, Briggs was the first witness in four days
of hearings over a period of 16 days.  The objectors thoroughly
cross-examined him and called three of their own witnesses to
contradict his testimony.  TOTAL was not prejudiced in any way by
Salem's failure to disclose this witness, and the proceeding was
not unfair as a result.
     TOTAL's final unfairness argument is that the council did not
follow its own rules regarding the conduct of the hearing in that
the objectors were not allowed to cross-examine the witnesses
called by the applicant.  TOTAL cites Daly v. Pollution Control
Board, 264 Ill. App. 3d 968, 970-71 (1994), for the rule that a
fair administrative hearing must include the opportunity to be
heard, the opportunity to cross-examine witnesses, and impartial
rulings on the evidence.  We do not see that the rule set forth in
Daly was violated in this case.  The record is clear that the
objectors were allowed to cross-examine all of the applicant's
witnesses.  Some of the people whose reports were contained in the
siting application did not testify, but all those who testified
were offered for cross-examination.  
     There is no rule that any person authoring a report relied
upon in a siting application must be called as a witness in the
siting hearing.  Nor is the right to cross-examine unlimited.  The
correct rule is stated as follows:  
     "Parties before a local governing body in a siting proceeding
     must be given the opportunity to present evidence and object
     to evidence presented, but they need not be given the
     opportunity to cross-examine opposing parties' witnesses. 
     This point is also recognized by the General Assembly. 
     Section 39.2(c) of the Act requires the local governing body
     to consider any written comment filed within 30 days of the
     last public hearing.  (415 ILCS 5/39.2(c) (West 1992).) 
     Obviously, the parties cannot cross-examine those who submit
     written comments."  Southwest Energy Corp., 275 Ill. App. 3d
     at 92-93.
     In the case at bar, all of the objectors were allowed to
present evidence and object to evidence presented.  They were given
ample opportunity to cross-examine all of the witnesses.  The
procedures followed in the siting hearing were fair.
                    B. MANIFEST WEIGHT OF THE EVIDENCE
     The objectors next argue that the applicant did not meet his
burden of proof with regard to the statutory criteria.  On review,
the court is limited to a determination of whether the siting
authority's decision was contrary to the manifest weight of the
evidence.  Waste Management, 175 Ill. App. 3d 1023.  "That a
different conclusion may be reasonable is insufficient; the
opposite conclusion must be clearly evident, plain or
indisputable."  Turlek v. Pollution Control Board, 274 Ill. App. 3d
244, 249 (1995).  All of the statutory criteria must be satisfied
before approval of the siting application can be granted, and the
manifest weight of the evidence standard is to be applied to each
and every criteria on review.  Tate v. Illinois Pollution Control
Board, 188 Ill. App. 3d 994, 1022 (1989).       
     TOTAL argues that there is no evidence in support of criteria
(i) and (iii), regarding the need for the facility, its
compatibility with the surrounding land, and its effect on the
value of the surrounding land.  We disagree.  Both sides presented
evidence on these criteria.  It was up to the council as the siting
authority to determine the credibility of the witnesses, to resolve
conflicts in the evidence, and to weigh all of the evidence
offered.  Fairview Area Citizens Taskforce v. Illinois Pollution
Control Board, 198 Ill. App. 3d 541, 550 (1990).  The evidence in
favor of these criteria is not so lacking that the opposite
conclusion is clearly evident.  
     CAO additionally argues that the decision granting siting
approval is contrary to criteria (viii), which requires the
facility to be consistent with the Waste Plan of the county in
which the facility is to be located.  The applicant presented
evidence that the expansion of landfill No. 2 and the construction
of landfill No. 3 were consistent with Marion County's Waste Plan. 
The Waste Plan states that it supports Salem's "expansion of its
present municipal landfill in both size and service area." 
Although the objectors presented evidence that at least one county
board member was not aware that the expansion would include
counties other than Marion County, there was no evidence that
Salem's proposed landfill expansion did not comport with Marion
County's Waste Plan.  Therefore, the council's approval of the
application on this criteria was not against the manifest weight of
the evidence.
                              C. JURISDICTION
     TOTAL argues that Salem did not have jurisdiction to rule on
the siting application because it did not follow the statutory
requirements of the Illinois Municipal Code (Municipal Code) when
annexing the property for the proposed landfills.  See 65 ILCS
5/11-76.1-1, 11-76.1-3 (West 1992).  TOTAL first presented this
argument to the Board.  The Board found that it did not have the
authority to decide whether the annexation and purchase of the
property was conducted according to the applicable statutes, as its
authority is "limited to those matters arising under the Act."  The
Board also determined that since "the Fourth Circuit Court
dismissed the action with prejudice," the Board should proceed with
the matter as if Salem had jurisdiction to hear the siting
application.  
     The Board was correct in finding that TOTAL's attorney, Bill
J. Milner, filed an action in the Marion County Circuit Court for
the Fourth Judicial Circuit requesting the court to declare that
Salem's purchase and annexation of the landfill property were in
contravention of the Municipal Code.  On December 11, 1995, the
Marion County circuit court dismissed the action with prejudice. 
The Board was also correct in finding that it did not have any
authority to decide the issue of whether Salem complied with the
Municipal Code in purchasing and annexing the property.  The
Board's authority is limited to the terms of its enabling statute
(415 ILCS 5/5 (West 1992)), which does not extend to matters
arising under the Municipal Code.
     Additionally, this issue is waived for purposes of our review,
in that TOTAL failed to cite any authority for the proposition that
if Salem failed to comply with the Municipal Code when purchasing
and annexing the landfill property, it was thereby deprived of
jurisdiction of the siting hearing.  Pryor, 260 Ill. App. 3d 76;
145 Ill. 2d R. 341(e)(7).
              D. THE BOARD'S CONSIDERATION OF CAO'S ARGUMENTS
     CAO contends that the Board improperly refused to consider its
position at the hearing on the petition for review of the siting
decision.  This issue is meritless.  The Board considered CAO's
arguments and position in affirming the siting decision.  The Board
acknowledged that CAO filed a petition for review.  The Board
consolidated CAO's petition with TOTAL's.  Further, the Board
stated:  "[CAO's petition] contained basically the same arguments
as T.O.T.A.L.['s.]  We will only address [CAO] by name in referring
to arguments which were not raised and argued by T.O.T.A.L. in this
opinion and order."  The order of the Board clearly indicates that
it considered all evidence presented and arguments made by both
TOTAL and CAO.
                              III. CONCLUSION
     For all the reasons stated, we affirm the Board's order
affirming the council's grant of site approval.

     Affirmed.

     RARICK, J., and MAAG, J., concur.