NO.  5-96-0531

                                  IN THE

                        APPELLATE COURT OF ILLINOIS

                              FIFTH DISTRICT
_________________________________________________________________

FOUNTAIN WATER DISTRICT,             )  Petition for Review of
a public water district,             )  Order of the Illinois  
                                     )  Commerce Commission.
     Petitioner,                     )
                                     )
v.                                   )  ICC No. 95-0186
                                     )
ILLINOIS COMMERCE COMMISSION and     )
ILLINOIS-AMERICAN WATER COMPANY,     )  
                                     )
     Respondents.                    )
_________________________________________________________________

     JUSTICE WELCH delivered the opinion of the court:
     Fountain Water District, a public water district, appeals from
an order of the Illinois Commerce Commission which granted a
certificate of public convenience and necessity to Illinois-
American Water Company to extend its water distribution system to
a subdivision, known as Country Aire Estates, located within the
geographical boundaries of, but not serviced by, Fountain Water
District.  For reasons which follow, we affirm.  
     Fountain Water District (Fountain) is a public water district,
organized and created under the provisions of the Public Water
District Act.  70 ILCS 3705/0.01 et seq. (West 1994).  That act
provides that in this State any contiguous area of not more than
500,000 inhabitants may be created into a public water district by
a process of referendum and order of court which fixes and
determines the limits and boundaries of the district.  70 ILCS
3705/1, 2 (West 1994).  The public water district is a public
corporation and a political subdivision of the State.  70 ILCS
3705/2 (West 1994).  
     The Public Water District Act prohibits a public water
district from operating a water distribution system within any
city, town, or village within its geographical limits except by
contract therewith, but the act permits a district to supply water
to areas located outside its geographical limits.  70 ILCS 3705/1,
10 (West 1994).  The district may levy taxes and issue revenue
bonds.  70 ILCS 3705/5a, 17 (West 1994).  Finally, the act provides
that it shall be deemed a general law, complete in itself, and that
it shall be liberally construed.  70 ILCS 3705/25 (West 1994).  
     Illinois-American Water Company (Illinois-American) is a
public utility within the meaning of the Public Utilities Act (220
ILCS 5/3-105 (West 1994)).  It provides water service to areas in
St. Clair County and Monroe County, including the area contiguous
to that serviced by Fountain Water District.  As a public utility,
Illinois-American is regulated and supervised by the Illinois
Commerce Commission (Commission) pursuant to the Public Utilities
Act.  220 ILCS 5/4-101 (West 1994).  
     Country Aire Estates, the subdivision in question, is located
within the geographical boundaries of Fountain Water District but
is not being serviced by that district.  A few of the property
owners in the subdivision receive their water from Illinois-
American pursuant to a certificate of public convenience and
necessity issued by the Commission in 1993 with the consent of
Fountain.  The rest of the landowners in the subdivision obtain
their water from individual cisterns or wells.
     On April 24, 1995, Illinois-American filed with the Commission
an application for a certificate of public convenience and
necessity authorizing it to expand its water service to residents
of the Country Aire Estates subdivision.  Fountain intervened in
the proceedings before the Commission and objected to the granting
of a certificate of public convenience and necessity to Illinois-
American to service the Country Aire Estates subdivision.  Fountain
argued that:  (1) as the public water district within whose
boundaries the subdivision was located, it has the exclusive right
to provide service to the subdivision; (2) it possesses "first in
the field" protection from another water provider usurping the
opportunity to provide water to the subdivision; and (3) based on
prior acts and representations, Illinois-American is barred by
collateral estoppel from obtaining a certificate to service the
subdivision.  
     Following a hearing, the Commission granted Illinois-American
a certificate of public convenience and necessity to provide water
to the Country Aire Estates subdivision.  Fountain appeals.
     Fountain's first argument on appeal is that the Commission did
not have jurisdiction to grant Illinois-American authority to
service an area located within the corporate boundaries of a public
water district, and that Fountain has the exclusive right to
service residents located within its corporate boundaries.  This
argument involves a question of law, which we review de novo. 
People ex rel. Hartigan v. Illinois Commerce Comm'n, 148 Ill. 2d
348, 367 (1992).  
     There are certain points on which the parties and this court
agree:  Fountain has the right to service the Country Aire Estates
subdivision, as it lies within the geographical boundaries of the
district; the Commission does not have jurisdiction over Fountain,
which is a public water district rather than a public utility (see
220 ILCS 5/3-105 (West 1994)); and neither the Public Utilities Act
nor the Public Water District Act expressly authorizes or prohibits
a public utility to service an area located within a public water
district, and neither act grants to a public water district the
exclusive right to service landowners within its geographical
boundaries.  Fountain argues, however, that the Public Water
District Act does provide a means whereby owners of property
located within the district may petition the court to disconnect
from the district (70 ILCS 3705/28.1 (West 1994)), and that only
then may a public utility seek authorization to service the area. 
Fountain argues that this more specific provision of the Public
Water District Act allowing such disconnection should control over
the more general provisions of the Public Utilities Act which do
not address the question.  See People v. Villarreal, 152 Ill. 2d
368 (1992).  Fountain concludes that the Commission does not have
jurisdiction to grant Illinois-American permission to service an
area located within the corporate boundaries of a public water
district.  
     Fountain offers no case law in support of its position. 
However, this court dealt with a similar issue in People ex rel.
Chicago Title & Trust Co. v. Mission Brook Sanitary District, 76
Ill. App. 2d 423 (1966), and concluded that two competing suppliers
of water, a village and a sanitary district, had coequal
jurisdiction to service an overlapping area.  The property in
question was located within the territorial boundaries of the
sanitary district and was subject to its jurisdiction on both water
and sewer matters.  The landowner sought subdivision plat approval
from the Village of Northbrook, which withheld such approval unless
the land was annexed to the village and the owner obtained its
water from the village rather than the sanitary district.  However,
the sanitary district refused to allow connection to its sewer
system unless the landowner also obtained its water from the
district.  At the time, neither municipality was operating a water
distribution system on the subject property.  
     The sanitary district argued that it had exclusive
jurisdiction of the property located within its boundaries by
legislative grant found in the Sanitary District Act of 1936 (70
ILCS 2805/0.1 et seq. (West 1994)), an act quite similar to the
Public Water District Act involved in the case at bar.  This court
pointed out that the Sanitary District Act of 1936 does not grant
exclusive jurisdiction to the sanitary district, nor does it
provide that no other system of waterworks may be established
within the territorial limits of the district.  Mission Brook
Sanitary District, 76 Ill. App. 2d 423.  The court held that if a
rule of exclusive jurisdiction over the territory is desirable, it
is for the legislature to so provide.  Mission Brook Sanitary
District, 76 Ill. App. 2d 423.  The court concluded that the
village and the sanitary district could operate water distribution
systems with coequal jurisdiction.
     Similarly, in People v. Village of Buffalo Grove, 85 Ill. App.
2d 382 (1967), this court held that there is nothing to prevent a
municipally owned utility (such as a public water district) from
competing directly in the same area of operation with a privately
owned utility (such as a public utility).      
     In the instant case, we find no provision in either the Public
Water District Act or the Public Utilities Act which grants to
either a public water district or a public utility an exclusive
right to service a particular area, or bars one from operating
within the geographical boundaries of the other.  Because the
provision of water service is a proprietary rather than a
governmental function (see O'Fallon Development Co. v. City of
O'Fallon, 43 Ill. App. 3d 348 (1976)), competition with the public
water district is not prohibited.  See People ex rel. Buffalo
Utility Co. v. Mission Brook Sanitary District, 76 Ill. App. 2d 423
(1966).  
     That the Public Water District Act allows certain property
owners to disconnect from the district in certain specified
circumstances does not translate into an exclusive right in the
district to provide water service within its boundaries.  It simply
allows certain owners to remove themselves from the district and
its future taxing authority.  70 ILCS 3705/28.1 (West 1994).  
     Nor do we find any language in either act which limits the
jurisdiction of the Commission to matters affecting areas lying
outside the geographical boundaries of a public water district. 
The Commission has jurisdiction over Illinois-American, a public
utility.  Illinois-American sought approval to operate a water
distribution system in an area located within a public water
district.  There is no jurisdictional bar to the Commission
granting such approval in the case at bar.  As the court stated in
Mission Brook Sanitary District, 76 Ill. App. 2d 423, if a rule of
exclusive jurisdiction over the territory is desirable, it is for
the legislature to so provide.  The Commission did not err in
finding that it had jurisdiction to grant Illinois-American a
certificate of public convenience and necessity.       
     We turn now to the second issue raised by Fountain:  that the
Illinois Commerce Commission erred when it failed to apply the
"first in the field" doctrine to deny Illinois-American a
certificate of convenience and necessity.  The first-in-the-field
doctrine provides that where additional or extended service is
required, and a utility already in the field makes known its
willingness and ability to furnish the required service, the
Commission is not justified in granting a certificate of
convenience and necessity to a competing utility not already in the
field, unless the utility in the field has had an opportunity to
demonstrate its ability to give the required service.  Bartonville
Bus Line v. Eagle Motor Coach Line, 326 Ill. 200 (1927).  This
doctrine protecting the pioneer in the field is based on a
consideration of the time and money expended by the pioneer in
developing its business and rendering adequate service to the
public and on the pioneer utility having taken the bitter with the
sweet throughout the years of the development of the utility
business in the area.  Eagle Bus Lines, Inc. v. Illinois Commerce
Comm'n, 3 Ill. 2d 66 (1954).
     Fountain argues that it was, in fact, first in the field, that
it demonstrated that it is ready, willing, and able to provide
adequate service to the public in the area, and that it is entitled
to the protection of the doctrine.  The Commission found that the
doctrine of first in the field was not applicable in the instant
case because Fountain is not a "public utility" within the purview
of the Commission and the Public Utilities Act.  We agree as a
matter of law.
     There is no question that Fountain is not a public utility
within the meaning of the Public Utilities Act.  Section 3-105 of
that act expressly excludes from the definition of "public utility"
any utility owned and operated by any political subdivision such as
a public water district.  220 ILCS 5/3-105 (West 1994).  Both
parties agree that Fountain is not a public utility within the
purview of the Public Utilities Act, and that it is not under the
supervision or control of the Commission.
     The policy established by the Public Utilities Act is to
provide the public with efficient service at a reasonable rate, by
compelling an established public utility occupying a given field to
provide adequate service and at the same time protecting it from
ruinous competition.  Bartonville Bus Line v. Eagle Motor Coach
Line, 326 Ill. 200, 202 (1927).  The convenience and need of the
public is of primary importance under the Public Utilities Act, and
the act contemplates actual supervision of every public utility, so
that continuous, uniform, and satisfactory service shall be
rendered to the public at reasonable rates and without
discrimination.  Illinois Commerce Comm'n v. Chicago Rys. Co., 362
Ill. 559, 564 (1936).  The Public Utilities Act provides the means
for compelling a public utility to provide adequate service for the
public in the territory which it serves.  Illinois Power & Light
Corp. v. Illinois Commerce Comm'n, 320 Ill. 427 (1926).  The first-
in-the-field doctrine balances this regulation by protecting the
public utility from ruinous competition.
     It stands to reason that the first-in-the-field doctrine would
not apply to an entity not subject to the regulation of the Public
Utilities Act or the supervision and control of the Commission. 
Such an entity is not entitled to the protection offered by the
first-in-the-field doctrine because the Commission has no assurance
that the entity is providing continuous, uniform, and satisfactory
service to the public at reasonable rates and without
discrimination, and the Commission has no means of compelling such
service.  
     In People v. Village of Buffalo Grove, 85 Ill. App. 2d 382
(1967), we recognized this reasoning by holding that a municipally
owned utility system was not entitled to first-in-the-field
protection.  We pointed out that such a municipally owned utility
was specifically excepted from the provisions of the Public
Utilities Act. 
     We conclude as a matter of law that the doctrine of first in
the field does not apply to protect a public water district, which
is not a public utility within the meaning of the Public Utilities
Act.  The Commission did not err in so holding.
     Finally, Fountain argues that the Commission erred in refusing
to hold that Illinois-American is barred by the doctrine of
equitable estoppel from seeking and obtaining a certificate of
public convenience and necessity to service Country Aire Estates
subdivision, based on prior representations it made to Fountain and
the Commission.  The Commission held that it had no authority to
consider the issue of equitable estoppel in deciding whether to
grant a certificate of public convenience and necessity.  As a
matter of law, we agree.
     The sole power of the Commission comes from the Public
Utilities Act, and it has power and jurisdiction only to determine
facts and make orders concerning the matters specified in that act. 
Lowden v. Illinois Commerce Comm'n, 376 Ill. 225 (1941).  Those
matters to be considered in determining whether to grant a
certificate of convenience and necessity are set forth in section
8-406 of the act:
          "(b) *** The Commission shall determine that proposed
     construction will promote the public convenience and necessity
     only if the utility demonstrates:  (1) that the proposed
     construction is necessary to provide adequate, reliable and
     efficient service to its customers and is the least-cost means
     of satisfying the service needs of its customers; *** (3) that
     the utility is capable of efficiently managing and supervising
     the construction process and has taken sufficient action to
     ensure adequate and efficient construction and supervision
     thereof; and (4) that the utility is capable of financing the
     proposed construction without significant adverse financial
     consequences for the utility or its customers.  ***
                                   * * *
          (d) In making its determination, the Commission shall
     attach primary weight to the cost or cost savings to the
     customers of the utility.  The Commission may consider any or
     all factors which will or may affect such cost or cost
     savings."  220 ILCS 5/8-406(b),(d) (West 1994).   
These elements properly focus on the convenience and necessity of
the public and do not authorize the Commission to consider such
equitable matters as estoppel or such issues as contractual
relations or agreements between competing utilities.    
     An administrative agency is different from a court because an
agency only has the authorization given to it by the legislature
through the statutes.  Business & Professional People for Public
Interest v. Illinois Commerce Comm'n, 136 Ill. 2d 192, 243 (1989). 
An administrative agency has no inherent judicial powers.  Ford v.
Environmental Protection Agency, 9 Ill. App. 3d 711 (1973).  The
Commission did not err in holding that it had no authority to
consider the issue of equitable estoppel in determining whether to
grant Illinois-American a certificate of public convenience and
necessity to extend its water service to the Country Aire Estates
subdivision.   
     For the foregoing reasons, the decision of the Illinois
Commerce Commission granting a certificate of public convenience
and necessity to Illinois-American Water Company to extend its
water service to the Country Aire Estates subdivision is hereby
affirmed.

     Affirmed.

     MAAG and CHAPMAN, JJ., concur.