Ehlers v. Jackson County Sheriff's Merit Comm'n, No. 83949 (6/18/98)
     
     
              Docket No. 83949--Agenda 17--March 1998.
     KATE EHLERS, Appellee, v. THE JACKSON COUNTY SHERIFF'S MERIT
     COMMISSION et al. (William Kilquist, Sheriff of Jackson County, Appellant).
                    Opinion filed June 18, 1998.
                                   
          JUSTICE BILANDIC delivered the opinion of the court:
          The plaintiff, Kate Ehlers, was employed as a sergeant at the Jackson
     County jail. The Jackson County Merit Commission (Merit Commission)
     terminated Sergeant Ehlers' employment for cause, acting upon a complaint filed
     by the defendant William Kilquist, sheriff of Jackson County. On administrative
     review, the circuit court of Jackson County confirmed Ehlers' dismissal. The
     appellate court reversed and ordered Ehlers reinstated. 289 Ill. App. 3d 1118. We
     allowed Sheriff Kilquist's petition for leave to appeal (166 Ill. 2d R. 315) and now
     reverse the appellate court and affirm the circuit court.
     
                              FACTS
          Ehlers began her full-time employment with the Jackson County sheriff's
     department in March of 1986. She was a member of a collective-bargaining unit
     represented by the Illinois Fraternal Order of Police Labor Council. There is no
     dispute that a collective-bargaining agreement covered Ehlers and that her
     employment could be terminated only for cause. The Merit Commission was the
     entity empowered to determine whether cause for discharge existed.
          On January 7, 1995, Sheriff Kilquist suspended Ehlers without pay and
     filed a complaint with the Merit Commission seeking her discharge. The complaint
     requested a hearing on three disciplinary charges against Ehlers. First, that on
     January 3, 1995, Ehlers failed to fully or truthfully comply with an order directing
     her to produce a report for the sheriff concerning visits by her husband at the jail
     on December 26, 1994, and how much time she had spent outside the jail while
     she was on duty on that date. Second, that on January 5, 1995, Ehlers presented
     the sheriff with a second untruthful or inaccurate report regarding those matters.
     Third, that on January 5, 1995, immediately after Ehlers delivered her second
     report to the sheriff in his office, Ehlers refused to obey the sheriff's verbal order
     that she remain in his office and talk with him about the foregoing matters.
          The Merit Commission conducted a hearing on the three charges. The
     evidence presented showed that, on December 26, 1994, Ehlers worked the day
     shift at the jail. Ehlers' husband visited the jail sometime that afternoon, and they
     went outside to smoke cigarettes for 10 to 20 minutes. They then returned to the
     building and stood in the dispatch room for about 10 minutes before Ehlers
     returned to her duties. Ehlers' husband remained in the area for a short time
     speaking with other individuals whom he knew.
          On January 3, 1995, Lieutenant Earl Jacquot, Ehlers' immediate
     supervising officer, informed Ehlers that the sheriff wanted a written report from
     her concerning how many times her husband had visited the jail on December 26
     and how long he had stayed. Sheriff Kilquist explained in his testimony that he
     wanted this statement because he had heard rumors that Ehlers had been out of
     the jail for lengthy periods of time and that, as sheriff, he was required to look
     into the matter. He directed Jacquot to obtain a detailed statement from Ehlers.
          In response to Jacquot's request, Ehlers submitted the following statement
     to the sheriff:
                    "This statement is being made as per ordered by Sheriff
                    Kilquist and as advised to me by Lt. Earl Jacquot.
                    On December 26, 1994, to the best of my knowledge and
                    recollection, my husband, Curt, came to the Jail one time during
                    the afternoon hours."
          On January 5, 1995, Sheriff Kilquist instructed Jacquot to obtain a more
     detailed report from Ehlers. When Jacquot asked Ehlers to rewrite the report to
     provide additional details, she told him that she did not remember. Jacquot
     nevertheless directed Ehlers to write another report. Ehlers submitted the following
     as her second statement:
                    "On December 26, 1994, to the best of my knowledge and
                    recollection, my husband, Curt, came to the Jail one time during
                    the afternoon hours for a short period of time.
                    I was out of the Jail at 1255 hours and back in at 1305
                    hours and out at 1440 hours and back in at 1450 hours of the 26th
                    of December, 1994, as is recorded in the Central Control Officers
                    log (see attached) on that date. I would note that the portion of the
                    log from which these times are taken has been scribbled through
                    several times."
     Beneath her signature, Ehlers wrote, "I am making these statements under duress."
          Ehlers testified that, after writing her second statement, she attempted to
     contact her union representative by telephone, but he was not available. Ehlers
     wanted to speak to the union representative because she felt that disciplinary
     action was going to be taken against her and she was concerned for her job.
          Sheriff Kilquist then called Ehlers and requested her to bring the second
     statement to his office. Ehlers told the sheriff over the telephone that she felt she
     was being harassed, to which he responded that she was not. Ehlers asked Officer
     George Schaefer to accompany her to the sheriff's office. Schaefer was the vice
     president of her local union. Schaefer understood that Ehlers had requested him
     to accompany her because of his union position. Ehlers stated that she felt she
     needed a union representative present because she believed she "was going to
     possibly be interrogated for disciplinary reasons." The sheriff testified that he had
     "no intent whatsoever" to discipline Ehlers when he called her into his office, but
     just "wanted to find out what was going on."
          Ehlers, Schaefer, and Sheriff Kilquist all testified about their meeting, and
     their testimony is the same in most respects. When Ehlers and Schaefer entered
     the sheriff's office, the sheriff was in an adjoining room. Ehlers said that she was
     placing the second report on his desk. The sheriff told Ehlers to sit down so he
     could speak to her and asked Schaefer to leave. Ehlers did not sit down. Ehlers
     testified she then told the sheriff that she wanted Schaefer present as her union
     representative. The sheriff again told Schaefer to leave, and he did so. Ehlers then
     told the sheriff that she would not speak to him without Schaefer present and
     turned to leave. The sheriff informed Ehlers that he would fire her if she left. As
     Ehlers left, she remarked that only the Merit Commission could fire her. The
     sheriff told Ehlers to go home.
          Schaefer testified that, shortly after the meeting, Sheriff Kilquist told him
     that the meeting had started as "nothing," but was "totally blown up now." The
     sheriff's own report, written directly after the incident, stated that he had "advised
     Sergeant Ehlers that he was conducting an informal inquiry." Later, the sheriff
     suspended Ehlers without pay and filed the complaint with the Merit Commission
     seeking her dismissal.
          The Merit Commission ultimately determined that the sheriff presented
     insufficient evidence to sustain the first two charges of the complaint. Those
     charges were dismissed and are not at issue in this appeal. The Merit Commission
     found, however, that the last charge against Ehlers, concerning her refusal to obey
     the sheriff's order that she sit in his office and speak with him, was sustained by
     the evidence.
          The Merit Commission held a second hearing to determine what type of
     discipline to impose on Ehlers for the sustained charge. The Merit Commission
     issued a decision via written order. Therein, the Merit Commission found that the
     sheriff had lawfully ordered Ehlers to sit in his office and speak with him, and
     that Ehlers' refusal to do so constituted insubordination. The Merit Commission
     found in aggravation that Ehlers displayed no remorse for her insubordination, and
     that she had been disciplined on one prior occasion for failing to obey an order.
     The Merit Commission discharged Ehlers from her employment effective January
     7, 1995.
          Ehlers subsequently filed a complaint for administrative review with the
     circuit court. The circuit court confirmed the Merit Commission's decision,
     holding that the Merit Commission's discharge of Ehlers for her direct
     disobedience of the sheriff's order was not arbitrary or unreasonable.
          The appellate court reversed. Relying on National Labor Relations Board
     v. J. Weingarten, Inc., 420 U.S. 251, 43 L. Ed. 2d 171, 95 S. Ct. 959 (1975), and
     Departments of Central Management Services & Corrections (Gerald Morgan),
     1 Pub. Employee Rep. (Ill.) par. 2020, No. S--CA--54 (ISLRB September 13,
     1985), the appellate court held that Ehlers had the right to have a union
     representative present with her at the meeting with the sheriff. Consequently, the
     appellate court reasoned, the sheriff's order to Ehlers that she remain in his office
     and speak to him without union representation was an unlawful order and Ehlers
     could not be discharged solely for disobeying an unlawful order. The appellate
     court ordered that Ehlers be restored to her former employment status as of the
     effective date of her discharge. We granted Sheriff Kilquist's petition for leave to
     appeal. 166 Ill. 2d R. 315.
          The sheriff filed a motion asking us to strike a portion of Ehlers' brief for
     failure to cite sufficient authority. That motion, earlier ordered taken with the case,
     is hereby denied.
     
                            ANALYSIS
          This case comes to us on administrative review. The scope of a court's
     review of an agency's decision to discharge is generally a two-step process. The
     court first decides "whether the agency's finding of guilt is contrary to the
     manifest weight of the evidence." Walsh v. Board of Fire & Police
     Commissioners, 96 Ill. 2d 101, 105 (1983). Here, the parties do not dispute the
     Merit Commission's finding that Ehlers deliberately disobeyed the sheriff's order.
     The parties' dispute centers on whether the order was lawful or unlawful. Our
     inquiry thus concerns only the second step. Pursuant to the second step, we must
     determine whether the Merit Commission's findings of fact supported its
     conclusion that cause existed for Ehlers' discharge. See Walsh, 96 Ill. 2d at 105.
     "Cause" has been defined as "some substantial shortcoming which renders
     continuance in his office or employment in some way detrimental to the discipline
     and efficiency of the service and something which the law and a sound public
     opinion recognize as a good cause for his not longer occupying the place."
     Fantozzi v. Board of Fire & Police Commissioners, 27 Ill. 2d 357, 360 (1963). A
     reviewing court shall respect an agency's finding of cause and shall not overturn
     an agency's finding that cause for discharge exists unless that finding is
     " `arbitrary and unreasonable or unrelated to the requirements of the service.' "
     Launius v. Board of Fire & Police Commissioners, 151 Ill. 2d 419, 435 (1992),
     quoting Walsh, 96 Ill. 2d at 105.
          The appellate court held that cause for Ehlers' discharge did not exist
     because the sheriff's order to Ehlers that she remain in his office and speak to him
     without union representation was an unlawful order. The appellate court based its
     holding on the decisions in National Labor Relations Board v. J. Weingarten, Inc.,
     420 U.S. 251, 43 L. Ed. 2d 171, 95 S. Ct. 959 (1975) (hereinafter Weingarten),
     and Departments of Central Management Services & Corrections (Gerald
     Morgan), 1 Pub. Employee Rep. (Ill.) par. 2020, No. S--CA--54 (ISLRB
     September 13, 1985) (hereinafter Morgan). We therefore begin our analysis with
     a review of Weingarten and Morgan.
          In Weingarten, 420 U.S. 251, 43 L. Ed. 2d 171, 95 S. Ct. 959, a private
     sector employee requested but was denied the presence of a union representative
     during an interrogation by her employer about suspected thefts at the employer's
     store. The union filed an unfair labor practice charge with the National Labor
     Relations Board (NLRB). The union asserted that the employer's action
     constituted an unfair labor practice under section 8(a)(1) of the National Labor
     Relations Act (NLRA) (29 U.S.C. 158(a)(1) (1970)), in that it interfered with,
     restrained, and coerced the individual right of the employee, protected by section
     7 of the NLRA, "to engage in other concerted activities for the purpose of
     collective bargaining or other mutual aid or protection" (29 U.S.C. 157 (1970)).
     The NLRB agreed with the union. The NLRB construed section 7 as giving
     employees covered under the NLRA the right to have a union representative
     present during an employer's investigatory interview when the employee requests
     union representation and reasonably fears that disciplinary action may result.
          The United States Supreme Court upheld the NLRB's interpretation of
     section 7. By this holding, the Court established what is now commonly called the
     Weingarten rule or Weingarten rights. The Supreme Court explained that the
     source of the Weingarten rule is statutory: it "inheres" in section 7's "guarantee
     of the right of employees to act in concert for mutual aid and protection."
     Weingarten, 420 U.S. at 256, 43 L. Ed. 2d at 177, 95 S. Ct. at 963. The Court
     also set forth the general "contours and limits" of Weingarten rights, as previously
     established by the NLRB. The "right arises only in situations where the employee
     requests representation" and "where the employee reasonably believes the
     investigation will result in disciplinary action." Weingarten, 420 U.S. at 257, 43
     L. Ed. 2d at 178, 95 S. Ct. at 963-64. Moreover, the employee's exercise of the
     right may not interfere with "legitimate employer prerogatives." Weingarten, 420
     U.S. at 258, 43 L. Ed. 2d at 178, 95 S. Ct. at 964. For example, once Weingarten
     rights are invoked, the employer may decline to continue the interview and opt to
     conduct its investigation using only information gathered from sources other than
     the employee. Weingarten, 420 U.S. at 258-59, 43 L. Ed. 2d at 178-79, 95 S. Ct.
     at 964.
          As stated, Weingarten rights apply to employees covered by the NLRA. In
     Morgan, 1 Pub. Employee Rep. (Ill.) par. 2020, No. S--CA--54 (ISLRB September
     13, 1985), the Illinois State Labor Relations Board (State Board) extended
     Weingarten rights to public employees covered by the Illinois Public Labor
     Relations Act (the Act) (5 ILCS 315/1 et seq. (West 1992)). The State Board in
     Morgan reasoned that Weingarten-type rights are inherent in section 6 of the Act,
     which, mirroring section 7 of the NLRA, guarantees certain public employees the
     right "to engage in *** concerted activities *** for the purpose of collective
     bargaining or other mutual aid or protection." Morgan, 1 Pub. Employee Rep. (Ill.)
     par. 2020, No. S--CA--54, at VIII--120 (ISLRB September 13, 1985), quoting Ill.
     Rev. Stat., 1983 Supp., ch. 48, par. 1606. According to the State Board, a public
     employer's violation of a public employee's Weingarten-type rights could
     constitute an unfair labor practice in violation of section 10 of the Act (Ill. Rev.
     Stat., 1983 Supp., ch. 48, par. 1610). The Morgan decision was not appealed to
     the courts.
          The appellate court in the present case adopted and applied the State
     Board's decision in Morgan and held that Ehlers, a public employee covered by
     the Act, had Weingarten-type rights. The appellate court ordered Ehlers reinstated
     after finding that the sheriff had violated those rights. To date, no other Illinois
     court has adopted Weingarten or Morgan with regard to Weingarten-type rights.
     Our research reveals, however, that, like the State Board, both the Illinois Local
     Labor Relations Board and the Illinois Educational Labor Relations Board have
     found Weingarten-type rights to be implicit in the statutes that they administer.
     City of Chicago (Police Department), 5 Pub. Employee Rep. (Ill.) par. 3025, No.
     L--CA--89--094 (ILLRB August 23, 1989) (also interpreting the Illinois Public
     Labor Relations Act); Summit Hill School District 161, 4 Pub. Employee Rep.
     (Ill.) par. 1009, No. 86--CA--0090--C (IELRB December 1, 1987) (interpreting the
     Illinois Educational Labor Relations Act (115 ILCS 5/1 et seq. (West 1992))).
          Sheriff Kilquist contends that the appellate court erred in relying on
     Weingarten and Morgan to set aside Ehlers' discharge. The sheriff maintains that
     Weingarten-type rights should not be extended to public employees such as Ehlers.
     He correctly points out that the State Board's decision in Morgan is not binding
     on this court and urges us to reject Morgan's reasoning outright. According to the
     sheriff, the Illinois General Assembly has never intended that public employees
     have Weingarten-type rights. Sheriff Kilquist contends, in the alternative, that
     Ehlers' own collective-bargaining agreement waived any Weingarten-type rights
     that she had.
          In response, Ehlers acknowledges that the Weingarten decision applies only
     to employees covered by the NLRA. She contends, however, that the State Board
     in Morgan properly construed the Illinois Public Labor Relations Act as extending
     Weingarten-type rights to public employees covered under that Act.
          We need not determine in this case whether Weingarten-type rights should
     be extended to public employees such as Ehlers. Even assuming, arguendo, that
     Ehlers had Weingarten-type rights, her own collective-bargaining agreement
     expressly waived those rights here. The appellate court erroneously bestowed upon
     Ehlers rights that her labor union had surrendered during the collective-bargaining
     process.
          A collective-bargaining agreement can waive Weingarten rights. Prudential
     Insurance Co. v. National Labor Relations Board, 661 F.2d 398, 400-01 (5th Cir.
     1981). The reason for this rule has been stated as follows:
               "A union is allowed a great deal of flexibility in serving its
                    bargaining unit during contract negotiations. It makes concessions
                    and accepts advantages it believes are in the best interest of the
                    employees it represents. [Citations.] This flexibility includes the
                    right of the union to waive some employee rights, even the
                    employee's individual statutory rights. *** The union should
                    therefore be able to waive the employee's Weingarten right for
                    other concessions during negotiations." Prudential Insurance Co.,
                    661 F.2d at 400-01.
          Application of this waiver rule is illustrated in Prudential Insurance Co.
     & Marie Spencer, 275 N.L.R.B. 208 (1985). There, an employee covered under
     the NLRA requested union representation at an investigatory interview that she
     reasonably believed could result in discipline. Her employer denied the request
     and conducted the interview in reliance on the following clause of the employee's
     collective-bargaining agreement:
                    " `The Union further agrees that neither the Union nor its
                    members shall interfere with the right of the Employer:
                    ***
                    (b) To interview any Agent with respect to any phase of his
                    work without the grievance committee being present.' " Prudential
                    Insurance Co., 275 N.L.R.B. at 208.
     The NLRB held that this clause constituted a clear and unmistakable waiver by
     the union of the employee's Weingarten rights. The NLRB further explained that
     it would not alter the plain meaning of this contractual provision, earlier agreed
     upon, simply because one party to the contract was no longer happy with it.
     Prudential Insurance Co., 275 N.L.R.B. at 210.
          We are persuaded that, even if public employees have Weingarten-type
     rights, their union can contractually waive those rights. Where a union
     contractually waives the Weingarten-type rights of its members, a court must
     enforce the contract as written.
          In the present case, Ehlers' collective-bargaining agreement provided in
     part:
                    "Whenever a law enforcement employee is under
                    investigation, or subjected to interrogation by the Sheriff's
                    Department, for any reason, which could lead to disciplinary action,
                    or dismissal, the investigation or interrogation shall be conducted
                    in accordance with the provision of the Uniform Peace Officers'
                    Disciplinary Act."
     The parties agree that Ehlers was "a law enforcement employee" within the
     meaning of the collective-bargaining agreement. As the sheriff asserts, the plain
     language of the collective-bargaining agreement, above, required his
     "investigation" of Ehlers to be "conducted in accordance with the provision of the
     Uniform Peace Officers' Disciplinary Act" (Uniform Disciplinary Act) (50 ILCS
     725/1 et seq. (West 1992)). This language in Ehlers' collective-bargaining
     agreement expressly invoked the Uniform Disciplinary Act and mandated that any
     investigation of Ehlers be conducted in accordance with its terms.
          The Uniform Disciplinary Act contains a provision that specifically
     concerns the presence of a union representative. It provides:
                    "If a collective bargaining agreement requires the presence
                    of a representative of the collective bargaining unit during
                    investigations, such representative shall be present during the
                    interrogation, unless this requirement is waived by the officer being
                    interrogated." 50 ILCS 725/3.9 (West 1992).
     Under this provision, a union representative shall be present only (1) during an
     "interrogation" (2) if the collective-bargaining agreement requires the presence of
     a representative during investigations.
          Significantly, as to the first requirement, the word "interrogation" is a term
     of art. The Uniform Disciplinary Act defines "[i]nterrogation" as "the questioning
     of an officer pursuant to the formal investigation procedures" but not "questioning
     (1) as part of an informal inquiry or (2) relating to minor infractions of agency
     rules which may be noted on the officer's record but which may not in themselves
     result in removal, discharge or suspension in excess of 3 days." 50 ILCS 725/2(d)
     (West 1992). A "[f]ormal investigation" is defined as "the process of investigation
     ordered by a commanding officer during which the questioning of an officer is
     intended to gather evidence of misconduct which may be the basis for filing
     charges seeking his or her removal, discharge or suspension in excess of 3 days."
     50 ILCS 725/(2)(c) (West 1992). In contrast, an "informal inquiry" is "a meeting
     by supervisory or command personnel with an officer upon whom an allegation
     of misconduct has come to the attention of such supervisory or command
     personnel, the purpose of which meeting is to *** discuss the facts to determine
     whether a formal investigation should be commenced." 50 ILCS 725/2(b) (West
     1992). The Uniform Disciplinary Act therefore provides that, under its terms, law
     enforcement officers are not entitled to union representation unless they are
     undergoing an "interrogation" as opposed to an "informal inquiry," as those terms
     are defined therein.
          We now turn to a discussion of the second requirement, whether the
     collective-bargaining agreement requires the presence of a union representative
     during investigations. Ehlers points out that her collective-bargaining agreement
     contains additional language addressing her right to a union representative. That
     language provides:
               "At the request of the employee under interrogation, [the employee]
                    shall have the right to be represented by a representative of the
                    [union] who shall be allowed to be present at all times during the
                    interrogation."
     Like the Uniform Disciplinary Act itself, this sentence in the collective-bargaining
     agreement clearly grants Ehlers the right to a union representative only during an
     "interrogation." We conclude that, by providing the right to a union representative
     only during an interrogation, Ehlers' collective-bargaining agreement necessarily
     withheld the right to union representation in all other circumstances. The
     dispositive inquiry here thus becomes whether Ehlers was being subjected to an
     interrogation.
          The evidence in this case reveals that Ehlers was not subjected to an
     interrogation within the meaning of the Uniform Disciplinary Act. The sheriff
     testified that, when he asked Ehlers to speak with him, he was only seeking to
     find out what happened on December 26, 1994, and that he had no intention
     whatsoever of disciplining Ehlers when he first called her into his office. The
     sheriff was seeking only to "find out what was going on." The Uniform
     Disciplinary Act expressly distinguishes between formal "interrogations" and
     "informal inquiries," as noted above. The sheriff's intended interview of Ehlers
     was an informal inquiry under the Uniform Disciplinary Act's definitions. There
     was a meeting between the sheriff and Ehlers, regarding whom rumors of
     misconduct had come to the sheriff's attention, and the meeting's purpose was to
     discuss the facts to determine whether a formal investigation of Ehlers was
     necessary. See 50 ILCS 725/2(b) (West 1992). Ehlers' refusal to obey the sheriff's
     orders upon entering his office did not work to transform his informal inquiry of
     her into a formal interrogation. Because Ehlers was not being subjected to an
     interrogation within the meaning of the Uniform Disciplinary Act, she had no right
     to a union representative under the terms of her own collective-bargaining
     agreement. Ehlers' collective-bargaining agreement thus waived any Weingarten-
     type rights that she otherwise may have had during an informal inquiry such as
     that which occurred here.
          Accordingly, we hold that Ehlers' collective-bargaining agreement waived
     any possible Weingarten-type rights that she may have had to the presence of a
     union representative while undergoing the sheriff's informal inquiry. The appellate
     court therefore erred in granting Ehlers this right. Since the appellate court's
     setting aside of Ehlers' discharge was premised solely on the existence of this
     right, the appellate court's decision must be reversed. We find no other basis for
     upholding the appellate court's decision. Consequently, we affirm the circuit court,
     which confirmed the Merit Commission's determination that cause for Ehlers'
     discharge existed. The Merit Commission's determination that cause for Ehlers'
     discharge existed is not arbitrary and unreasonable or unrelated to the
     requirements of her service.
          Having resolved this appeal, we need not address Sheriff Kilquist's
     remaining contentions.
     
                           CONCLUSION
          For the reasons given, the appellate court's decision is reversed. The circuit
     court's decision, confirming the ruling of the Jackson County Merit Commission,
     is hereby affirmed.
     
     Appellate court judgment reversed;
                               circuit court judgment affirmed.
                                                               
                                                                      JUSTICE HARRISON, dissenting:
          Section 2 of the Illinois Public Labor Relations Act provides:
                    "It is the public policy of the State of Illinois to grant public
                    employees full freedom of association, self-organization, and
                    designation of representatives of their own choosing for the
                    purpose of negotiating wages, hours and other conditions of
                    employment or other mutual aid or protection." 5 ILCS 315/2
                    (West 1992).
     In accordance with this policy, the General Assembly has determined that
                    "Employees of the State and any political subdivision of the
                    State, excluding employees of the General Assembly of the State
                    of Illinois, have, and are protected in the exercise of, the right of
                    self-organization, and may form, join or assist any labor
                    organization, to bargain collectively through representatives of their
                    own choosing on questions of wages, hours and other conditions of
                    employment, not excluded by Section 4 of this Act, and to engage
                    in other concerted activities not otherwise prohibited by law for the
                    purposes of collective bargaining or other mutual aid or protection,
                    free from interference, restraint or coercion." 5 ILCS 315/6 (West
                    1992).
          This statute parallels section 7 of the National Labor Relations Act (29
     U.S.C. 157 (1994)). The National Labor Relations Board has construed section
     7 to create "a statutory right in an employee to refuse to submit without union
     representation to an interview which [the employee] reasonably fears may result
     in his discipline." National Labor Relations Board v. J. Weingarten, Inc., 420 U.S.
     251, 256, 43 L. Ed. 2d 171, 177, 95 S. Ct. 959, 963 (1975). The United States
     Supreme Court has upheld the NLRB's construction, declaring that it "plainly
     effectuates the most fundamental purposes of the Act" (Weingarten, 420 U.S. at
     261, 43 L. Ed. 2d at 180, 95 S. Ct. at 966), "gives recognition to the right when
     it is most useful to both employee and employer" (Weingarten, 420 U.S. at 262,
     43 L. Ed. 2d at 181, 95 S. Ct. at 966), and "is in full harmony with actual
     industrial practice" (Weingarten, 420 U.S. at 267, 43 L. Ed. 2d at 183, 95 S. Ct.
     at 968).
          Shortly after the Illinois Public Labor Relations Act was promulgated, the
     Illinois State Labor Relations Board adopted the approach taken by the NLRB and
     the United States Supreme Court in Weingarten and held that Illinois Public Labor
     Relations Act's guarantee to employees of the right "to engage in *** concerted
     activities *** for the purposes of collective bargaining or other mutual aid or
     protection" (5 ILCS 315/6 (West 1992)) likewise "encompasses the right to refuse
     to submit to an investigatory interview without union representation where the
     employee reasonably fears that the interview might result in discipline."
     Departments of Central Management Services & Corrections (Gerald Morgan),
     1 Pub. Employee Rep. (Ill.) par. 2020, No. S--CA--54, at VIII--120 (ISLRB
     September 13, 1985) (hereinafter Morgan). Under Morgan,
               "if the employee requests [union] representation and the request is
                    denied, the employer cannot continue the interview without
                    violating the [Illinois Public Labor Relations] Act. If [the
                    employer] disciplines the employee for refusing to continue in the
                    absence of representation, the employer is, in effect, retaliating
                    against the employee because he has engaged in protected
                    concerted activity, and such conduct is clearly [an unfair labor
                    practice] violative of Section 10(a)(1) of the Act." Morgan, 1 Pub.
                    Employee Rep. (Ill.) par. 2020, No. S--CA--54, at VIII--120
                    (ISLRB September 13, 1985).
          The Weingarten rule, adopted by Morgan, was followed by the Illinois
     Local Labor Relations Board in a case involving a peace officer (Chicago Police
     Department (James E. Kostro), 4 Pub. Employee Rep. (Ill.) par. 3006, Nos. L--
     CA--87--191, L--CA--87--208 (ILLRB February 26, 1988)) and was properly
     adopted by the appellate court in the matter before us today.
          In urging a contrary conclusion, Sheriff Kilquist asserts that the Weingarten
     rule should not be extended to public employees because they enjoy protection not
     shared by employees in the private sector. This argument is untenable. Taken to
     its logical conclusion, it would mean that public employees should not even be
     permitted to organize and bargain collectively. While a current majority of this
     court may regard that as a good idea (see, e.g., City of Belvidere v. Illinois State
     Labor Relations Board, 181 Ill. 2d 191 (1998); Chief Judge of the Sixteenth
     Judicial Circuit v. Illinois State Labor Relations Board, 178 Ill. 2d 333 (1997);
     American Federation of State, County & Municipal Employees v. Department of
     Central Management Services, 173 Ill. 2d 299 (1996); Office of the Cook County
     State's Attorney v. Illinois Local Labor Relations Board, 166 Ill. 2d 296 (1995),
     such anti-union bias reflects a value system that was expressly rejected by the
     people of Illinois through their elected representatives when they enacted the
     Illinois Public Labor Relations Act.
          Having no legitimate basis for assailing the appellate court's conclusion
     that the Weingarten rule is applicable to public employees under the Illinois Public
     Labor Relations Act, but incapable of overcoming its innate hostility to union
     activities by public employees, the majority takes the only course left open to it.
     It resorts to the doctrine of waiver.
          The threshold problem with the majority's approach is that Sergeant Ehlers,
     herself, waived nothing. To the contrary, her invocation of the right to union
     representation under Weingarten was timely, clear, and definite. Accordingly, the
     majority is forced to argue that Ehlers' Weingarten rights were actually waived
     by her union when it negotiated the collective-bargaining agreement. This
     contention is contrary to the facts and the law.
          As previously indicated, the Weingarten doctrine is statutory in nature. As
     adopted in Illinois, it is encompassed within the Illinois Public Labor Relations
     Act's guarantee to employees of the right "to engage in *** concerted activities
     *** for the purposes of collective bargaining or other mutual aid or protection"
     (5 ILCS 315/6 (West 1996)). Under fundamental principles of labor law, waiver
     of a statutorily protected right must be stated clearly and unmistakably. The
     language sustaining the waiver must be specific and evince an unequivocal intent
     to relinquish the right. Waiver is never presumed. See American Federation of
     State, County & Municipal Employees v. Illinois State Labor Relations Board, 274
     Ill. App. 3d 327, 334 (1995); County of Cook v. Illinois Local Labor Relations
     Board, 214 Ill. App. 3d 979, 987 (1991).
          In what is a stretch even for this court, the majority asserts that the
     employees' Weingarten rights were expressly waived by the collective-bargaining
     agreement here. That is patently untrue. An express waiver would be the kind
     included in the collective-bargaining agreement at issue in the Prudential
     Insurance Co. case cited by the majority, where the employer was given the
     explicit right to interview employees outside of the presence of members of the
     union grievance committee. There is nothing in the collective-bargaining
     agreement here remotely analogous to that provision.
          In an argument that can charitably be characterized as convoluted, the
     majority tries to tease a waiver out of the collective-bargaining agreement's
     incorporation of the Uniform Peace Officers' Disciplinary Act (50 ILCS 725/1 et
     seq. (West 1992)). To anyone viewing the collective-bargaining agreement
     objectively, however, it is clear that the purpose of the provisions incorporating
     the Uniform Disciplinary Act is not to forgo any right to union representation in
     informal proceedings, but to ensure that employees enjoy the maximum protection
     possible during formal investigations. As the appellate court correctly reasoned,
               "[t]he standard announced in Weingarten and adopted in Morgan
                    is different from and in addition to the guaranteed right of union
                    representation set forth in section 3.9 of the Disciplinary Act. The
                    Disciplinary Act does not subtract Ehlers' Weingarten right to
                    union representation upon request in an informal inquiry but merely
                    adds an additional guarantee of union representation in formal
                    investigations." 289 Ill. App. 3d at 1127.
          In sum, I would hold that the Weingarten doctrine applies to public
     employees covered by the Illinois Public Labor Relations Act, that Weingarten
     rights were not waived by the collective-bargaining agreement at issue in this case,
     and that Sergeant Ehlers properly invoked her Weingarten rights when questioned
     by Sheriff Kilquist. Under Morgan, the termination of Ehlers for refusing to
     continue in the absence of representation constitutes an unfair labor practice. The
     judgement of the appellate court reversing the circuit court's affirmance of the
     Merit Commission's decision discharging Ehlers for cause should therefore be
     affirmed, and Ehlers should be reinstated to her former position with back pay and
     benefits.