Fletcher v. Williams, Nos. 81599, 81600, 81601 cons. (11/20/97)
      
      
      NOTICE: Under Supreme Court Rule 367 a party has 21 days after the
      filing of the opinion to request a rehearing. Also, opinions are subject to
      modification, correction or withdrawal at anytime prior to issuance of the
      mandate by the Clerk of the Court. Therefore, because the following slip
      opinion is being made available prior to the Court's final action in this
      matter, it cannot be considered the final decision of the Court. The official
      copy of the following opinion will be published by the Supreme Court's
      Reporter of Decisions in the Official Reports advance sheets following
      final action by the Court.
      
                Docket Nos. 81599, 81600, 81601 cons.--Agenda 11--
                       September 1997.
           SILAS FLETCHER, Appellee, v. JAMES K. WILLIAMS et
           al., Appellants.--THEODORE PARSONS, Appellee, v.
           JAMES K. WILLIAMS et al., Appellants.--CARL
           REIMANN, Appellee, v. JAMES K. WILLIAMS et al.,
                         Appellants.
               Opinion filed November 20, 1997.
                                
             CHIEF JUSTICE FREEMAN delivered the opinion of the
           court:
             Section 3--3--5(f) of the Unified Code of Corrections
           formerly required the Illinois Prisoner Review Board, after
           initially denying a prisoner parole, to schedule a parole hearing
           for the prisoner every year. Ill. Rev. Stat. 1975, ch. 38, par.
           1003--3--5(f). That section, as amended, now permits the Board
           to schedule a prisoner's next parole hearing at an interval of up
           to three years "if the Board finds that it is not reasonable to
           expect that parole would be granted at a hearing prior to the
           scheduled rehearing date." 730 ILCS 5/3--3--5(f) (West 1996).
             At issue is whether amended Corrections Code section 3--3-
           -5(f), as applied to the plaintiffs in these three consolidated
           appeals, is an ex post facto law and, therefore, unconstitutional.
           Pursuant to California Department of Corrections v. Morales,
           514 U.S. 499, 131 L. Ed. 2d 588, 115 S. Ct. 1597 (1995), we
           hold that amended section 3--3--5(f) does not violate the
           constitutional prohibitions against ex post facto laws in these
           cases.
           
                     BACKGROUND
             Plaintiffs, Silas Fletcher, Carl Reimann, and Theodore
           Parsons, are prisoners in the custody of the Illinois Department
           of Corrections at Dixon Correctional Center. Fletcher was
           convicted of the aggravated kidnapping and murder of a police
           officer and sentenced to serve 100 to 200 years in prison. See
           People v. Fletcher, 59 Ill. App. 3d 310 (1978). Reimann and his
           codefendant were convicted of five murders in the course of an
           armed robbery and received concurrent prison sentences of 50
           to 150 years for each murder and 20 to 60 years for the armed
           robbery. See People v. Piche, 44 Ill. App. 3d 993 (1976).
           Parsons and his codefendants were convicted of two murders
           and an attempted murder in the course of an armed robbery. See
           People v. Gleckler, 82 Ill. 2d 145 (1980). Parsons received
           consecutive sentences of 150 to 1,000 years for the murders, 30
           years for the attempted murder, and 30 years for the armed
           robbery.
             Each plaintiff appeared before the Illinois Prisoner Review
           Board, chaired by James K. Williams (herein jointly referred to
           as the Board), for an annual parole hearing: the thirteenth parole
           hearing for Fletcher, the seventh for Reimann, and the second
           for Parsons. In each case, the Board denied parole and
           scheduled the next parole hearing for three years later. We note
           that in Fletcher's and Parsons' cases, the Board expressly cited
           to amended section 3--3--5(f). See 730 ILCS 5/3--3--5(f) (West
           1996).
             Each plaintiff brought an action in the circuit court of Lee
           County against the Board. Plaintiffs sought a declaration that
           amended section 3--3--5(f), as applied to them, is an
           unconstitutional ex post facto law; and either an injunction
           precluding the Board from scheduling subsequent parole
           hearings in three-year intervals, or an order forcing the Board to
           provide them with annual parole hearings.
             We note that Fletcher and Reimann also included a count
           in each of their complaints alleging that Public Act 89--428, in
           which amended section 3--3--5(f) was enacted, violates the
           single-subject rule of the Illinois Constitution. Ill. Const. 1970,
           art. IV, sec. 8(d). Reimann additionally alleged that the Board's
           rationale for his parole denial did not include the finding
           required by amended section 3--3--5(f) that it was "not
           reasonable to expect that parole would be granted at a hearing
           prior to the scheduled rehearing date." 730 ILCS 5/3--3--5(f)
           (West 1996).
             The circuit court addressed only the ex post facto issue.
           Relying on Tiller v. Klincar, 138 Ill. 2d 1 (1990), the circuit
           court declared amended section 3--3--5(f) as applied to plaintiffs
           an unconstitutional ex post facto law. The court enjoined the
           Board from scheduling subsequent parole hearings for plaintiffs
           less frequently than once per year. The court found no just cause
           to delay the enforcement or appeal of the decision. See 155 Ill.
           2d R. 304(a).
             The State appeals directly to this court. 134 Ill. 2d R.
           302(a). We consolidated these cases for review, and now reverse
           the circuit court.
           
                     DISCUSSION
                    Jurisdiction
             The issue of whether amended Corrections Code section 3--
           3--5(f) as applied to plaintiffs is an unconstitutional ex post
           facto law is appealable because the circuit court made the
           requisite finding pursuant to Supreme Court Rule 304(a). 155
           Ill. 2d R. 304(a). The appeal lies directly to this court because
           the circuit court found that the statute as applied to plaintiffs is
           unconstitutional. 134 Ill. 2d R. 302(a). See, e.g., Barger v.
           Peters, 163 Ill. 2d 357 (1994); Tiller v. Klincar, 138 Ill. 2d 1
           (1990).
             We note that amended section 3--3--5(f) was enacted as part
           of Public Act 89--428. Pub. Act 89--428, art. 5, eff. December
           13, 1995. This court recently invalidated Public Act 89--428
           because it violated the single-subject rule of the 1970 Illinois
           Constitution (Ill. Const. 1970, art. IV, sec. 8(d)). Johnson v.
           Edgar, 176 Ill. 2d 499 (1997). In Johnson, "[t]he defect we
           identified in Public Act 89--428 was in the structure of the Act,
           not in its substantive provisions." Johnson, 176 Ill. 2d at 521.
             The legislature reenacted amended section 3--3--5(f) in
           Public Act 89--689. Pub. Act 89--689, sec. 100, eff. December
           31, 1996; see Johnson, 176 Ill. 2d at 510. Thus, we are now
           squarely presented with the issue of whether amended section 3-
           -3--5(f) as applied to plaintiffs is an unconstitutional ex post
           facto law.
           
                     The Merits
            The Ex Post Facto Prohibition
             The United States Constitution prohibits both Congress
           (U.S. Const., art. I, sec. 9) and the states (U.S. Const., art. I,
           sec. 10) from enacting ex post facto laws. The Illinois
           Constitution also forbids the enactment of ex post facto laws. Ill.
           Const. 1970, art. I, sec. 16. This court, in interpreting the ex
           post facto prohibition in the Illinois Constitution, looks to the
           United States Supreme Court's interpretation of the federal
           prohibition. Barger, 163 Ill. 2d at 360.
             The United States Supreme Court has long recognized "that
           the constitutional prohibition on ex post facto laws applies only
           to penal statutes which disadvantage the offender affected by
           them." Collins v. Youngblood, 497 U.S. 37, 41, 111 L. Ed. 2d
           30, 38, 110 S. Ct. 2715, 2718 (1990). The prohibition against ex
           post facto laws serves at least two purposes. The prohibition
           restrains Congress and state legislatures from enacting arbitrary
           or vindictive legislation. The prohibition also assures that
           statutes give fair warning of their effect and permit individuals
           to rely on their meaning until explicitly changed. Miller v.
           Florida, 482 U.S. 423, 429-30, 96 L. Ed. 2d 351, 359-60, 107
           S. Ct. 2446, 2451 (1987); Weaver v. Graham, 450 U.S. 24, 28-
           29, 67 L. Ed. 2d 17, 23, 101 S. Ct. 960, 964 (1981).
             The State posits that "parole is a matter of legislative grace
           which does not implicate ex post facto concerns." However, a
           statute need not impair a vested right to violate the ex post facto
           prohibition. The presence or absence of an affirmative, enforce-
           able right is irrelevant to an analysis under the ex post facto
           prohibition. Critical to relief under the ex post facto clauses is
           not an individual's right to less punishment, but rather the lack
           of governmental restraint and fair notice when the legislature
           increases punishment beyond what was prescribed when the
           crime was committed. Thus, even if a statute merely alters penal
           provisions accorded by the grace of the legislature, it can
           nevertheless violate the ex post facto prohibition. Weaver, 450
           U.S. at 29-30, 67 L. Ed. 2d at 23-24, 101 S. Ct. at 964-65;
           accord Lynce v. Mathis, 519 U.S. ___, ___, 137 L. Ed. 2d 63,
           72, 117 S. Ct. 891, 896 (1997).
             Based on these principles, the United States Supreme Court
           prescribed a test for determining whether a criminal law is ex
           post facto. Under this test: (1) the law must be retrospective,
           i.e., it must apply to events occurring before its enactment; and
           (2) the law must disadvantage the offender affected by it. Miller,
           482 U.S. at 430, 96 L. Ed. 2d at 360, 107 S. Ct. at 2451,
           quoting Weaver, 450 U.S. at 29, 67 L. Ed. 2d at 23, 101 S. Ct.
           at 964; Lindsey v. Washington, 301 U.S. 397, 401, 81 L. Ed.
           1182, 1186, 57 S. Ct. 797, 799 (1937).
           
           Corrections Code Section 3--3--5(f)
             Corrections Code section 3--3--5 establishes procedures for
           hearing and evaluating the cases of prisoners eligible for parole.
           Paragraph (f) of that section governs the frequency with which
           parole hearings must be granted. 730 ILCS 5/3--3--5(f) (West
           1996). Plaintiffs allege that at the time they committed their
           offenses, they were entitled to annual parole hearings. Section
           3--3--5(f) formerly provided in pertinent part that "if [the Board]
           denies parole it shall provide for a rehearing not more than 12
           months from the date of denial." Ill. Rev. Stat. 1975, ch. 38, par.
           1003--3--5(f).
             Section 3--3--5(f) was amended several times, so that by
           1988, the section provided in pertinent part:
               "In its decision, the Board shall set the person's time
                          for parole, or if it denies parole it shall provide for a
                          rehearing not less frequently than once every 3 years.
                          The Board may, after denying parole to a person
                          originally sentenced or who became eligible for parole
                          between January 1, 1973 and September 30, 1977,
                          schedule a rehearing no later than 3 years from the date
                          of the parole denial, if the Board finds that it is not
                          reasonable to expect that parole would be granted at a
                          hearing prior to the scheduled rehearing date." Ill. Rev.
                          Stat. 1989, ch. 38, par. 1003--3--5(f).
           Today, the provision reads in pertinent part:
               "In its decision, the Board shall set the person's time
                          for parole, or if it denies parole it shall provide for a
                          rehearing not less frequently than once every year,
                          except that the Board may, after denying parole,
                          schedule a rehearing no later than 3 years from the date
                          of the parole denial, if the Board finds that it is not
                          reasonable to expect that parole would be granted at a
                          hearing prior to the scheduled rehearing date." 730
                          ILCS 5/3--3--5(f) (West 1996).
             Thus, amended section 3--3--5(f), as it did at the time of
           this court's decision in Tiller v. Klincar, 138 Ill. 2d 1 (1990),
           permits the Board to schedule a prisoner's parole hearings at
           intervals of up to three years if the Board finds that it is not
           reasonable to expect that the prisoner would be granted parole
           before the next scheduled hearing date. See Tiller, 138 Ill. 2d at
           6-7.
             In Tiller, 138 Ill. 2d at 6-12, this court applied the "Miller-
           Weaver-Lindsey" test of ex post facto lawmaking to the 1988
           amended section 3--3--5(f). In Tiller, the Board conceded that
           the 1988 amended section 3--3--5(f) was intended to apply
           retroactively to prisoners such as Tiller, the plaintiff in that case.
           This court concluded that Tiller was disadvantaged when the
           Board scheduled his next parole hearing at an interval greater
           than one year.
             The Tiller court noted that "[t]he possibility of parole is an
           element of the punishment annexed to any crime." Tiller, 138
           Ill. 2d at 11, citing, inter alia, Warden, Lewisburg Penitentiary
           v. Marrero, 417 U.S. 653, 662-64, 41 L. Ed. 2d 383, 391-92, 94
           S. Ct. 2532, 2537-38 (1974). The court then reasoned:
               "If that opportunity is curtailed through a reduction in
                          the frequency of parole hearings or in their complete
                          elimination, then the inmate has suffered a disadvantage
                          for ex post facto purposes. [Citations.] *** `[O]nly an
                          unusual prisoner could be expected to think that he is
                          not suffering a penalty when even though he is eligible
                          for parole and might be released if granted a hearing, he
                          is denied that hearing.' [Citation.]" Tiller, 138 Ill. 2d at
                          11.
             The Tiller court also held that two features of the 1988
           amended section 3--3--5(f) did not sufficiently ameliorate the
           disadvantage to Tiller. The 1988 amended section 3--3--5(f)
           required the Board to make the special finding that "it is not
           reasonable to expect that parole would be granted at a hearing
           prior to the scheduled rehearing date." Ill. Rev. Stat. 1989, ch.
           38, par. 1003--3--5(f). The Tiller court concluded that this
           provision merely made explicit what the Board would have
           implicitly considered in scheduling the next parole hearing.
           Tiller, 138 Ill. 2d at 10.
             Also, the Board's regulations provided that a prisoner may
           request a rehearing at any time based upon " `new facts or
           extraordinary circumstances which could not have been
           known' " to the prisoner at the time of his interview or " `which
           have arisen subsequent to the time of the interview *** which
           have not been previously considered.' " Tiller, 138 Ill. 2d at 10,
           quoting 20 Ill. Adm. Code sec. 1610.100(a)(2) (1985). The
           Tiller court concluded that this provision nevertheless delayed
           Tiller's ability to present to the Board information that, if
           known to the Board, might have caused the Board to grant
           Tiller's parole application. Tiller, 138 Ill. 2d at 11. The Tiller
           court held that the 1988 amended section 3--3--5(f), as applied
           to Tiller, was an ex post facto law and, therefore, unconstitution-
           al.
           
                   Collins-Morales
             However, subsequent to Tiller, the United States Supreme
           Court altered the second element of its test for determining
           whether a criminal law is ex post facto. In Collins v.
           Youngblood, the Court rejected the requirement that a statute
           disadvantage an offender. The effect of Collins was to
           reestablish the "Calder categories" as the controlling definition
           of an ex post facto law:
               " `1st. Every law that makes an action done before the
                          passing of the law, and which was innocent when done,
                          criminal; and punishes such action. 2d. Every law that
                          aggravates a crime, or makes it greater than it was,
                          when committed. 3d. Every law that changes the
                          punishment, and inflicts a greater punishment, than the
                          law annexed to the crime, when committed. 4th. Every
                          law that alters the legal rules of evidence, and receives
                          less, or different, testimony, than the law required at the
                          time of the commission of the offence, in order to
                          convict the offender.' " (Emphasis in original.) Collins,
                          497 U.S. at 41-42, 111 L. Ed. 2d at 38-39, 110 S. Ct. at
                          2719, quoting Calder v. Bull, 3 U.S. (3 Dall.) 386, 390,
                          1 L. Ed. 648, 650 (1798).
             Over a century later, the Court summarized the Calder
           categories as follows:
               " `It is settled, by decisions of this Court so well known
                          that their citation may be dispensed with, that any
                          statute which punishes as a crime an act previously
                          committed, which was innocent when done; which
                          makes more burdensome the punishment for a crime,
                          after its commission, or which deprives one charged
                          with crime of any defense available according to law at
                          the time when the act was committed, is prohibited as
                          ex post facto.' " Collins, 497 U.S. at 42, 111 L. Ed. 2d
                          at 39, 110 S. Ct. at 2719, quoting Beazell v. Ohio, 269
                          U.S. 167, 169-70, 70 L. Ed. 216, 217, 46 S. Ct. 68, 68
                          (1925).
           The Court in Collins held that "[t]he Beazell formulation is
           faithful to our best knowledge of the original understanding of
           the Ex Post Facto Clause: Legislatures may not retroactively
           alter the definition of crimes or increase the punishment for
           criminal acts." Collins, 497 U.S. at 43, 111 L. Ed. 2d at 39, 110
           S. Ct. at 2719.
             In California Department of Corrections v. Morales, 514
           U.S. 499, 131 L. Ed. 2d 588, 115 S. Ct. 1597 (1995), the Court
           applied the analysis used in Collins to a California statutory
           amendment that permitted a decrease in the frequency of parole
           hearings from once every year to every three years. The Court
           reaffirmed its rejection of an offender's "disadvantage" as an
           element in the test for determining whether a criminal law was
           ex post facto:
                      "Our opinions in Lindsey, Weaver, and Miller
                          suggested that enhancements to the measure of criminal
                          punishment fall within the ex post facto prohibition
                          because they operate to the `disadvantage' of covered
                          offenders. [Citations.] But that language was
                          unnecessary to the results in those cases and is
                          inconsistent with the framework developed in Collins v.
                          Youngblood [citation]. After Collins, the focus of the ex
                          post facto inquiry is not on whether a legislative change
                          produces some ambiguous sort of `disadvantage,' nor
                          *** on whether an amendment affects a prisoner's
                          `opportunity to take advantage of provisions for early
                          release,' *** but on whether any such change alters the
                          definition of criminal conduct or increases the penalty
                          by which a crime is punishable." (Emphasis in original.)
                          Morales, 514 U.S. at 506 n.3, 131 L. Ed. 2d at 595 n.3,
                          115 S. Ct. at 1602 n.3.
             Morales teaches that a statute that decreases the frequency
           of parole hearings will violate the ex post facto prohibition only
           when "it produces a sufficient risk of increasing the measure of
           punishment attached to the covered crimes." This inquiry cannot
           be embraced within a formula or stated in a general proposition,
           but rather is a matter of degree. However, where the legislative
           adjustment creates only a "speculative and attenuated
           possibility" of increasing punishment, it cannot be considered ex
           post facto. Morales, 514 U.S. at 509, 131 L. Ed. 2d at 597, 115
           S. Ct. at 1603. The Court distinguished Morales from Lindsey,
           Weaver, and Miller in that the statutes at issue in those cases
           "had the purpose and effect of enhancing the range of available
           prison terms." Morales, 514 U.S. at 507, 131 L. Ed. 2d at 596,
           115 S. Ct. at 1602.
             The Morales Court held that the California statutory
           amendment in that case did not produce a sufficient risk of
           increasing the measure of punishment attached to the covered
           crimes and, thus, was not ex post facto. In reaching its
           conclusion, the Court specifically noted ameliorating features of
           the California parole scheme--two of those features which, in
           the Illinois scheme, the Tiller court did not find constitutionally
           significant. The Morales Court noted that the amended
           California statute requires the parole board to find that it is not
           reasonable to expect that parole would be granted prior to the
           next scheduled hearing date. Morales, 514 U.S. at 511, 131 L.
           Ed. 2d at 598, 115 S. Ct. at 1604. The Court also noted the
           practice of the parole board to consider at any time a prisoner's
           request for an earlier parole hearing. Morales, 514 U.S. at 512-
           13, 131 L. Ed. 2d at 599, 115 S. Ct. at 1604-05. The Court
           concluded that the California statutory amendment created "only
           the most speculative and attenuated risk of increasing the
           measure of punishment attached to the covered crimes."
           Morales, 514 U.S. at 514, 131 L. Ed. 2d at 599, 115 S. Ct. at
           1605.
             It is clear that the reasoning of the Court in Morales
           contravenes this court's reasoning in Tiller. Dissenting from the
           majority opinion in Morales, Justice Stevens listed decisions,
           including Tiller, which have held that the retroactive application
           of a statute that decreases the frequency of formerly annual
           parole hearings constricts an inmate's opportunity to earn early
           release and, therefore, constitutes increased punishment in
           violation of the ex post facto prohibition. Morales, 514 U.S. at
           519, 131 L. Ed. 2d at 603, 115 S. Ct. at 1608 (Stevens, J.,
           dissenting, joined by Souter, J.). Several of those courts have
           acknowledged that Morales has overruled that holding. See, e.g.,
           Roller v. Gunn, 107 F.3d 227, 234-35 (4th Cir. 1997); Jones v.
           Georgia State Board of Pardons & Paroles, 59 F.3d 1145, 1149
           n.8 (11th Cir. 1995). We must do likewise. We hold that
           Morales has overruled that part of Tiller that discusses the issue
           of ex post facto.
             Applying the reasoning of Morales to the present case, we
           conclude that amended Corrections Code section 3--3--5(f) is
           not an ex post facto law. We remember the admonition of
           Morales that the ex post facto inquiry cannot be contained in a
           formula or general proposition. Rather, the question is simply
           whether the statute at issue produces a sufficient risk of
           increasing the measure of punishment. See Morales, 514 U.S. at
           509, 131 L. Ed. 2d at 597, 115 S. Ct. at 1603.
             Subsequent to Morales, the Supreme Court identified three
           ameliorating characteristics of the California statutory
           amendment in Morales that supported the decision to uphold the
           law. First, the amendment affected a narrow class of prisoners--
           multiple murderers--who had little chance of being released on
           parole. Second, the amendment did not alter the date of a
           prisoner's initial parole hearing and, thus, affected only those
           initially deemed unsuitable for parole. Third, the parole board
           retained the authority to tailor the frequency of subsequent
           parole hearings to the particular circumstances of the individual
           prisoner. Lynce, 519 U.S. at ___ n.16, 137 L. Ed. 2d at 75 n.16,
           117 S. Ct. at 898 n.16.
             Turning to amended section 3--3--5(f), it is true that the
           provision applies to all prisoners and not to any particular
           prisoner class. However, this characteristic, by itself, is not
           constitutionally determinative. Other ameliorating characteristics
           of amended section 3--3--5(f) insure that the provision does not
           enhance the range of available prison terms or the substantive
           criteria for determining a prisoner's eligibility or suitability for
           parole. In other words, the amended provision does not have the
           prohibited effect of increasing punishment. See Morales, 514
           U.S. at 510 n.7, 131 L. Ed. 2d at 597 n.7, 115 S. Ct. at 1604
           n.7.
             Next, amended section 3--3--5(f) is tailored to the
           determination of the likelihood that a prisoner would be released
           sooner than an extended parole hearing date. Amended section
           3--3--5(f) does not affect the date of a prisoner's initial parole
           hearing; it affects the timing only of subsequent hearings.
           Accordingly, the provision does not affect any prisoner unless
           the Board has first concluded, after a hearing, not only that a
           prisoner is unsuitable for parole, but also that "it is not
           reasonable to expect that parole would be granted at a hearing
           prior to the scheduled rehearing date." 730 ILCS 5/3--3--5(f)
           (West 1996); see Morales, 514 U.S. at 511, 131 L. Ed. 2d at
           598, 115 S. Ct. at 1604.
             Also, the Board retains the authority under amended section
           3--3--5(f) to tailor the frequency of subsequent parole hearings
           to the particular circumstances of the individual prisoner. The
           amendment explicitly provides that if the Board makes the
           special finding, then the Board can schedule the next hearing
           "no later than" three years after the parole denial. 730 ILCS 5/3-
           -3--5(f) (West 1996). Thus, the amendment allows the Board to
           set the next parole hearing date anytime between the one-year
           minimum and the three-year maximum, as a prisoner's particular
           circumstances dictate. See Morales, 514 U.S. at 511-12, 131 L.
           Ed. 2d at 598, 115 S. Ct. at 1604.
             Further, an Illinois prisoner may seek a parole hearing at
           anytime based on "new facts or extraordinary circumstances
           which could not have been known" to the prisoner at the time
           of his interview or "which have arisen subsequent to the time
           of" the interview "which have not been previously considered."
           20 Ill. Adm. Code sec. 1610.100(a)(2) (1996); see Morales, 514
           U.S. at 512-13, 131 L. Ed. 2d at 599, 115 S. Ct. at 1604-05.
             Based on all of these ameliorating characteristics, we cannot
           say that amended Corrections Code section 3--3--5(f) will have
           any constitutionally significant effect on any prisoner's actual
           term of confinement. Therefore, we hold that it does not violate
           the constitutional prohibition against ex post facto laws.
           
                     CONCLUSION
             For the foregoing reasons, the judgment of the circuit court
           of Lee County is reversed, and the cause remanded for
           consideration of the remaining counts of plaintiffs' complaints.
           
                               Reversed and remanded.