Marsh v. Ill. Racing Bd., No. 80913 (11/20/97)

NOTICE: Under Supreme Court Rule 367 a party has 21 days after the filing of the opinion to
request a rehearing. Also, opinions are subject to modification, correction or withdrawal at
anytime prior to issuance of the mandate by the Clerk of the Court. Therefore, because the
following slip opinion is being made available prior to the Court's final action in this matter, it
cannot be considered the final decision of the Court. The official copy of the following opinion
will be published by the Supreme Court's Reporter of Decisions in the Official Reports advance
sheets following final action by the Court.

               Docket No. 80913--Agenda 13--May 1997.
     RONALD MARSH, Appellant, v. THE ILLINOIS RACING BOARD et al.,
                             Appellees.
                  Opinion filed November 20, 1997.
                                   
          CHIEF JUSTICE FREEMAN delivered the opinion of the court:
          We are called upon in this case to determine whether the issuance of a stay
     of an administrative order pending judicial review constitutes an injunction for
     purposes of an appeal under Supreme Court Rule 307(a)(1) (166 Ill. 2d R.
     307(a)(1)). For the reasons that follow, we hold that it does.
     
                           BACKGROUND
          Prior to the commencement of this action, plaintiff, Ronald Marsh, was
     licensed as an owner and driver of standardbred horses pursuant to the Illinois
     Horse Racing Act of 1975. See 230 ILCS 5/15 (West 1994). On December 7,
     1995, racing stewards at Maywood Park Racetrack issued a ruling which excluded
     Marsh from all racetracks and wagering locations pending an investigation of two
     harness races in which Marsh had participated. Several days later, the stewards
     issued a second ruling which revoked Marsh's license and declared him ineligible
     for future licensure. The stewards' disciplinary action stemmed from their finding
     that Marsh had furthered an unlawful betting scheme by failing to give his best
     effort in  two races. Marsh appealed the rulings to defendant Illinois Racing Board
     (Racing Board), the administrative agency legislatively mandated to implement the
     Horse Racing Act. See 230 ILCS 5/16(c) (West 1994). The hearing, which was
     concluded on December 21, 1995, was conducted by a hearing officer as permitted
     under the Horse Racing Act. On January 9, 1996, the Racing Board issued an
     order which upheld the stewards' rulings and which declared Marsh ineligible for
     future licensure in any capacity.
          Marsh subsequently filed a complaint for administrative review of the
     Racing Board's order in the circuit court of Cook County. See 230 ILCS 5/46
     (West 1994) (providing that final decisions be reviewed pursuant to the
     Administrative Review Law). The complaint named as defendants the Racing
     Board, eight board members in their individual capacity, and the three racing
     stewards who had issued the initial disciplinary rulings. Marsh also filed an
     emergency motion to stay the Racing Board's decision, pursuant to section 3--
     111(a)(1) of the Administrative Review Law (Review Law) (735 ILCS 5/3--
     111(a)(1) (West 1994)). On February 9, 1996, the circuit court entered an order
     which stayed the Racing Board's decision "pending a decision on administrative
     review." Defendants then filed an interlocutory appeal from the circuit court's
     order, pursuant to Rule 307(a)(1). Several days later, they filed an emergency
     motion in the appellate court, seeking a stay of the circuit court's order pending
     the interlocutory appeal. Although Marsh objected to the motion on the ground
     that the circuit court's stay order was not appealable under Rule 307(a)(1), the
     appellate court granted the emergency motion to stay the circuit court's order and
     remanded the cause to the circuit court. We allowed Marsh's petition for leave to
     appeal (166 Ill. 2d R. 315(a)) and now remand the matter to the appellate court.
     
                            ANALYSIS
                                I
          The parties initially dispute whether Rule 307(a)(1), which provides for
     appeals of right from orders "granting, modifying, refusing, dissolving, or refusing
     to dissolve or modify an injunction" (166 Ill. 2d R. 307(a)(1)), permits the appeal
     of a stay order entered by the circuit court pursuant to section 3--111(a)(1) of the
     Administrative Review Law. See 735 ILCS 5/3--111(a)(1) (West 1994). Relying
     on several decisions of our appellate court, defendants maintain that under the
     circumstances of this case, review under Rule 307(a)(1) is proper because the
     entry of the stay amounted to an order that enjoined the Racing Board from giving
     effect to its administrative decision concerning Marsh's license. See Coordinating
     Committee of Mechanical Specialty Contractors Ass'n v. O'Connor, 92 Ill. App.
     3d 318 (1980); Cahokia Sportservice, Inc. v. Illinois Liquor Control Comm'n, 32
     Ill. App. 3d 801 (1975). According to defendants, the circuit court's order is, in
     essence, an injunction and, as such, is subject to interlocutory review under Rule
     307(a)(1). Marsh, pointing to contrary authority from the appellate court, counters
     that the circuit court's stay order is not appealable under Rule 307(a)(1) because
     the elements for a stay under the Review Law do not rise to the level of those
     traditionally required for injunctive relief. See Gorr v. Board of Fire & Police
     Commissioners, 129 Ill. App. 3d 327 (1984).
          We begin our analysis of this issue with a general overview of this court's
     past pronouncements concerning the appealability of injunctive orders under Rule
     307(a)(1). In In re A Minor, this court provided an exhaustive discussion on the
     question, which we believe lends guidance to the question raised today:
                    "To determine what constitutes an appealable injunctive
                    order under Rule 307(a)(1) we look to the substance of the action,
                    not its form. (Bohn Aluminum & Brass Co. v. Barker (1973) 55 Ill.
                    2d 177, 180.) An apple calling itself an orange remains an apple.
                    Actions of the circuit court having the force and effect of
                    injunctions are still appealable even if called something else.
                    Temporary restraining orders are reviewable (Bohn Aluminum, 55
                    Ill. 2d at 178), and in Valente v. Maida (1960), 24 Ill. App. 2d 144,
                    149, which we cited with approval in Bohn Aluminum, an order
                    staying proceedings in a case pending the rendition of judgment in
                    a related case was treated as a reviewable order, notwithstanding
                    the fact that the order used the term `stay' rather than `injunction.'
                    Similar results have been reached with respect to an order denying
                    a motion for a stay of proceedings pending arbitration (School
                    District No. 46 v. Del Bianco (1966), 68 Ill. App. 2d 145;
                    Applicolor, Inc. v. Surface Combustion Corp. (1966), 77 Ill. App.
                    2d 260), and the denial of a motion to stay proceedings in one case
                    until the conclusion of an appeal in a different case (Wiseman v.
                    Law Research, Inc. (1971), 133 Ill. App. 2d 790). While we
                    express no opinion as to the merits of these appellate court cases,
                    they do reflect a policy of broadly construing the meaning of the
                    term `injunction.' " In re A Minor, 127 Ill. 2d 247, 260-61 (1989).
     In view of these expansive comments, it is not surprising, perhaps, that defendants
     urge us to simply deem the circuit court's "stay" an "injunction" and hold that
     jurisdiction under Rule 307(a)(1) is proper. In fact, this is precisely what both of
     the appellate panels did in the opinions cited to us by defendants. See Cahokia,
     32 Ill. App. 3d at 807 (citing without discussion Medline Industries, Inc. v.
     Pascal, 23 Ill. App. 3d 346 (1974), and Wiseman v. Law Research, Inc., 133 Ill.
     App. 2d 790 (1971)).[fn1] In our view, however, such an approach oversimplifies
     the issue and overlooks the fact that the putative "injunctive order" in this case
     was, unlike the orders in the cases cited in the above passage, issued in
     accordance with a comprehensive statutory structure, i.e., the Review Law. Indeed,
     it was this fact which caused the Gorr court to hold that it lacked jurisdiction to
     review the issuance of the stay. We, therefore, choose to address this issue with
     reference to the specific statutory scheme under which it arose.
          The Illinois Constitution of 1970 states that our circuit courts shall have
     the power to review administrative actions "as provided by law." Ill. Const. 1970,
     art. VI, sec. 9. To that end, the General Assembly has chosen to afford litigants
     the right to judicial review of all final decisions of the Racing Board in
     accordance with the provisions of the Illinois Administrative Review Law. 230
     ILCS 5/46 (West 1994). Characterized as a "departure from the common law"
     (Winston v. Zoning Board of Appeals, 407 Ill. 588, 595 (1950)), the
     Administrative Review Law, as it is currently titled, eliminates, in those cases to
     which it applies, any other statutory, equitable, or common law remedies by which
     administrative determinations had previously been reviewed. Dubin v. Personnel
     Board, 128 Ill. 2d 490, 497 (1989). Specifically, the legislature designed the
     Review Law "to channel into a single procedure the judicial review of the
     decisions made by administrative agencies in particular cases." People ex rel.
     Naughton v. Swank, 58 Ill. 2d 95, 102 (1974). As a result, the rights of the parties
     to appellate review of the stay are governed by this statutory scheme.
          The circuit court entered the stay in this case pursuant to section 3--
     111(a)(1) of the Review Law, which provides in pertinent part:
               "The circuit court has power:
                    *** with or without requiring bond (except if otherwise
                    provided in the particular statute under authority of which the
                    administrative decision was entered), and before or after answer
                    filed, upon notice to the agency and good cause shown, to stay the
                    decision of the administrative agency in whole or in part pending
                    final disposition of the case." 735 ILCS 5/3--111(a)(1) (West
                    1994).
     Clearly, a stay order entered pursuant to this statute is interlocutory in nature and
     cannot be deemed a final order for purposes of appeal. See, e.g., Towns v. Yellow
     Cab Co., 73 Ill. 2d 113 (1978) (holding only those orders that determine and fix
     absolutely and finally the rights of the parties in the suit are "final" for purposes
     of appeal). Although the Review Law specifically provides for appeals from final
     decisions, orders, or judgments of the circuit court (see 735 ILCS 5/3--112 (West
     1994)), it is silent as to whether a litigant is entitled to interlocutory relief.
          Both parties direct our attention to this court's opinion in Ardt v. Illinois
     Department of Professional Regulation, 154 Ill. 2d 138 (1992). In Ardt, the
     Department of Professional Regulation, acting pursuant to the Illinois Dental
     Practice Act, placed a dentist on probation for two years for violating certain
     advertising regulations. The dentist then filed a complaint for administrative
     review in which he maintained that the regulations violated his constitutional right
     of free speech. He also filed a petition for a temporary restraining order, seeking
     a stay of the Department's decision on the basis that the decision improperly
     inhibited the exercise of his right of free speech. The circuit court granted the
     requested relief despite the fact that the Dental Practice Act expressly prohibited
     the suspension of any sanctions during judicial review. See Ardt v. Department of
     Professional Regulation, 218 Ill. App. 3d 61, 63-64 (1991). The Department filed
     an interlocutory appeal seeking reversal of the stay. That appeal, however, was
     later consolidated with the dentist's appeal from the circuit court's final decision
     in the case, which affirmed the Department's determination on the merits. The
     appellate court affirmed the circuit court's decision, but modified it to reflect that
     only one of the advertising regulations at issue was unconstitutional. Ardt, 218 Ill.
     App. 3d 61. With respect to the issuance of the temporary restraining order, the
     appellate court held that the circuit court correctly granted the relief, ruling that
     the provision of the Dental Practice Act which prohibited the suspension of
     sanctions during judicial review improperly infringed upon the equitable powers
     of the circuit court. Ardt, 218 Ill. App. 3d at 65-66.
          On appeal to this court, the Department argued that the specific provisions
     of the empowering statute, i.e., the Dental Practice Act, should be strictly
     complied with because it is that statute which provides the court with the
     jurisdiction to hear the matter. In support of this argument, the Department pointed
     out that had the circuit court retained its inherent equitable powers in cases
     involving judicial review of administrative orders, as the appellate court had held,
     the General Assembly would not have needed to specifically provide for a stay
     provision (section 3--111(a)(1)) in the Review Law. This court rejected both
     arguments. We initially noted that although statutes such as the Dental Practice
     Act may give a circuit court subject matter jurisdiction, the court nonetheless
     retains its traditional equitable powers. Such "inherent" equitable power, derived
     from the "historic" power of equity courts, cannot be taken away or abridged by
     the legislature. Ardt, 154 Ill. 2d at 146. Because a "stay or temporary restraining
     order is a type of injunction, which is distinctly an equitable remedy" (emphasis
     added) and because all courts have the authority to issue temporary restraining
     orders and preliminary injunctions during the pendency of the cases before them,
     we concluded that the circuit court had the authority to issue the stay despite the
     prohibition contained in section 32 of the Dental Practice Act. Ardt, 154 Ill. 2d at
     146. Moreover, we did not view inclusion of the section 3--111(a)(1) stay
     provision as evidence that the court lost its inherent powers with the passage of
     the Review Law. Rather, section 3--111(a)(1) "was intended to give the court
     broad judicial discretion to grant or deny a stay of an administrative decision
     without applying traditional standards applicable for the issuance of injunctions."
     Ardt, 154 Ill. 2d at 147, citing Gorr, 129 Ill. App. 3d 327.
          We acknowledge that Ardt does not answer the jurisdictional question
     present in the case at bar, i.e., whether a stay issued in accordance with section
     3--111(a)(1) constitutes an appealable injunction under Rule 307(a)(1). In fact, the
     opinion makes no reference to jurisdiction. Rather, this court was concerned only
     with whether the General Assembly violated the separation of powers doctrine in
     the Dental Practice Act. Nevertheless, Ardt is instructive. Citing to Cahokia, Ardt
     states that a stay is a "type" of injunction. Moreover, relying on Gorr, Ardt tells
     us that by enacting section 3--111(a)(1), the General Assembly intended to give
     the circuit court broad discretion to stay an administrative decisions without resort
     to the traditional elements of injunctive relief. These statements do not conflict.
     In our view, by enacting section 3--111(a)(1) the General Assembly specifically
     permitted the circuit court to exercise its inherent "equitable" authority without
     employing more stringent elements traditionally associated with injunctive relief.
     Simply stated, the General Assembly enacted a specific stay provision which made
     it easier for a party to receive the benefits of injunctive relief within the context
     of the Review Law.
          In light of the foregoing, we disagree with the Gorr opinion to the extent
     that it holds that because the elements needed for a stay under the Review Law
     are not as stringent as those necessary for a traditional injunction, Rule 307(a)(1)
     jurisdiction cannot be invoked. Although the circuit court may grant the stay in
     accordance with statutory criteria, as opposed to equitable criteria, the injunctive
     nature of the order remains the same. Therefore, the stay order is entitled to
     appellate review to insure that the circuit court granted the relief in accordance
     with the statutory criteria. This is particularly true in administrative review actions
     where the public health and welfare might be jeopardized by a stay of an
     administrative decision. Accordingly, we hold that the appellate court in this case
     did not err in exercising its jurisdiction over the appeal of the circuit court's entry
     of the stay order.
     
                               II
          Marsh next contends that should this court uphold the appellate court's
     invocation of jurisdiction, we must nevertheless remand the matter to the appellate
     court so that it can decide the merits of the defendants' appeal. The resolution of
     this issue necessitates a detailed examination of the events which took place in the
     appellate court following the filing of defendants' notice of interlocutory appeal.
          The appellate court order which we review today consists, in pertinent part,
     of the following two sentences:
                    "IT IS HEREBY ORDERED that [Defendant's] Emergency
                    Motion for Stay of the February 9, 1996 Order Pending Appeal is
                    hereby Granted/Denied. The case is REMANDED to the circuit
                    court."
     The bottom portion of the order bears the signature of the four appellate justices
     who decided the case. This order was entered pursuant to defendants' motion for
     a stay of the circuit court's stay order pending appeal. Marsh had objected to the
     motion, raising the jurisdictional question discussed in the first part of this
     opinion. In entering the order, the appellate court granted defendants the stay, but
     instead of entertaining the merits of the appeal, i.e., determining whether the
     circuit court had abused its discretion in granting the stay under section 3--
     111(a)(1), the appellate court remanded the matter. The appellate court thereafter
     denied Marsh's motion for clarification of the above-quoted order, and we granted
     Marsh's petition for leave to appeal.
          We are troubled by the appellate court's actions in this case and are at
     somewhat of a loss as to how we should characterize them. By issuing its own
     stay of the circuit court's stay order, the appellate court's disposition resembles
     an order usually entered by a court pursuant to some supervisory power. However,
     our appellate court does not possess the supervisory powers enjoyed by this court
     and is, therefore, without power to issue such orders. See Ill. Const. 1970, art. VI,
     sec. 16; People v. Garrett, 139 Ill. 2d 189, 193-94 (1990). Although Supreme
     Court Rule 366(a)(5) allows the appellate court to "make any other and further
     orders *** that the case may require" (155 Ill. 2d R. 366(a)(5)), defendants'
     interlocutory appeal in this case was taken from the circuit court's order which
     stayed the effect of an administrative decision pending judicial review. On review,
     such an order, of course, is not subject to "further order" but rather to a
     determination concerning its propriety.
          On the other hand, the appellate court's order also resembles a summary
     order under Supreme Court Rule 23 because the appellate court's stay, coupled
     with its remandment order, in effect, summarily reversed the stay entered by the
     circuit court. See 166 Ill. 2d R. 23. Thus, we must determine whether this type of
     an appeal falls within the purview of the summary order provision contained in
     Rule 23. As stated elsewhere in this opinion, section 3--111(a)(1) of the Review
     Law gives the circuit court broad discretion to stay an administrative decision
     pending review. Accordingly, the circuit court's decision will be reversed only
     upon a showing of an abuse of that discretion. However, Rule 23 allows for the
     use of a summary order only in those cases in which "the trial court *** did not
     abuse its discretion." (Emphasis added.) See 166 Ill. 2d R. 23(c)(7). The appellate
     court's actions in this case certainly imply that the court deemed the circuit court's
     action to be an abuse of discretion. If that is so, the use of a summary order was
     inappropriate.
          As the foregoing suggests, we cannot glean from either the record on
     appeal or the language in the appellate court's order the true nature of the order
     or the rationale for the relief granted in it. Although not raised by the parties, the
     appellate court's unusual actions in this case may have stemmed from the court's
     desire to decide the appeal swiftly so as not to prolong a final decision on the
     merits of Marsh's complaint. These concerns are legitimate--a final decision on
     the matter has yet to be rendered in the circuit court due to this interlocutory
     appeal. Such concerns, however, are better addressed by the use of Supreme Court
     Rule 311, which provides the appellate court with the means by which to hear an
     appeal on an expedited basis. See 155 Ill. 2d R. 311. We trust that the procedure
     employed by the appellate court in this case will not be repeated in future cases
     involving stays of administrative decisions. We, therefore, vacate the appellate
     court's stay of the circuit court's order and remand the cause to the appellate court
     for a determination of the merits of defendant's appeal.
     
                           CONCLUSION
          The appellate court in this case had jurisdiction under Rule 307(a)(1) to
     entertain defendants' appeal of the circuit court's stay order. However, we vacate
     the appellate court's order and remand the cause to the appellate court for further
     proceedings not inconsistent with this opinion.
     
                                            Vacated and remanded.
     
     
     [fn1] We note that in the other case relied upon by defendants, the appellate court
     never actually questioned its jurisdiction. See O'Connor, 92 Ill. App. 3d 318. The
     appellate court merely cited Cahokia for the proposition that in actions under the
     Review Law, the circuit court's power to stay the administrative decision stems
     from its inherent powers to do equity and that the standard of review is the same
     as that used by the appellate court when reviewing orders granting preliminary
     injunctions. O'Connor, 92 Ill. App. 3d at 320.