People v. Davis, No. 81358 (10/17/97)
         
         
         NOTICE: Under Supreme Court Rule 367 a party has
         21 days after the filing of the opinion to request
         a rehearing. Also, opinions are subject to
         modification, correction or withdrawal at anytime
         prior to issuance of the mandate by the Clerk of
         the Court. Therefore, because the following slip
         opinion is being made available prior to the
         Court's final action in this matter, it cannot be
         considered the final decision of the Court. The
         official copy of the following opinion will be
         published by the Supreme Court's Reporter of
         Decisions in the Official Reports advance sheets
         following final action by the Court.
         
                   Docket No. 81358--Agenda 7--March 1997.
         THE PEOPLE OF THE STATE OF ILLINOIS, Appellant, v.
                      DARRYL DAVIS, Appellee.
                  Opinion filed October 17, 1997.
                                   
          JUSTICE NICKELS delivered the opinion of the court:
          We here decide the constitutionality of the
     statutory penalty for felons who violate the Firearm
     Owners Identification Card Act (430 ILCS 65/0.01 et seq.
     (West 1994)). The circuit court of Cook County found
     that the statutory penalty for felons in possession of
     a firearm without proper registration (730 ILCS 5/5--5--
     3(c)(2)(N) (West Supp. 1995)), when compared to the
     penalty for the offense of unlawful use of a weapon by
     a felon (720 ILCS 5/24--1.1 (West 1994)), is
     disproportionate under section 11 of article I of the
     1970 Illinois Constitution. The circuit court also found
     that the sentencing disparity violated due process under
     both the Illinois and United States Constitutions. Ill.
     Const. 1970, art. I, sec. 2; U.S. Const., amend. XIV.
     The State appealed directly to this court. 134 Ill. 2d
     R. 603. For reasons that follow, we agree that the
     statutory penalty for felons convicted of failing to
     register a firearm pursuant to the Firearm Owners
     Identification Card Act violates the Illinois
     Constitution. We therefore affirm the trial court.
     
                           BACKGROUND
          Defendant, Darryl Davis, was charged by information
     with two counts of unlawful use of a weapon by a felon
     (720 ILCS 5/24--1.1(a) (West 1994) (one count each for
     a firearm and ammunition)), one count of unlawful use of
     a weapon (720 ILCS 5/24--1(a)(4) (West 1994)), and one
     count of failing to have a firearm owner's card in
     violation of the Firearm Owners Identification Card Act
     (430 ILCS 65/2(a)(1) (West 1994)).
          Prior to trial, defendant filed a motion to dismiss
     the Firearm Owners Identification Card Act charge. In
     his motion, defendant noted that possessing a firearm
     without a firearm owner's card is a nonprobationable
     Class 3 felony that is subject to a minimum two-year
     prison sentence. See 730 ILCS 5/5--5--3(c)(2)(N) (West
     Supp. 1995). In contrast, the offense of unlawful use of
     a weapon by a felon is a probationable Class 3 felony.
     See 730 ILCS 5/5--8--1(a)(6) (West 1994). Defendant's
     motion alleged that it was irrational to make the
     penalty for the registration offense nonprobationable
     while the penalty for the offense of unlawful use of a
     weapon by a felon is probationable. Thus, defendant
     contended that the Firearm Owners Identification Card
     Act sentencing provision for felons violated due process
     under both the Illinois and United States Constitutions.
     See Ill. Const. 1970, art. I, sec. 2; U.S. Const.,
     amend. XIV.
          Defendant also argued that giving the registration
     offense a more serious penalty violates section 11 of
     article I of the 1970 Illinois Constitution. This
     provision, referred to as the proportionate penalties
     clause or the limitation-of-penalties provision,
     provides in part:
                    "All penalties shall be determined ***
                    according to the seriousness of the offense
                    ***." Ill. Const. 1970, art. I, sec. 11.
     Defendant's motion alleged that the Firearm Owners
     Identification Card Act sentencing provision violates
     this constitutional guarantee by providing a more severe
     penalty for that offense than for the more serious
     offense of unlawful use of a weapon by a felon.
          Last, defendant's motion alleged that the Firearm
     Owners Identification Card Act charge constituted a
     double enhancement. Defendant essentially suggested that
     his status as a felon should not be used twice to
     enhance the punishment for his criminal conduct. In this
     regard, defendant noted that because he is a felon he
     could not obtain a firearm owner's card. Defendant
     therefore reasoned that he cannot commit the lesser
     punished unlawful use of a weapon by a felon offense
     without committing the more harshly punished
     registration offense. Thus, defendant contended that the
     Firearm Owners Identification Card Act charge
     constituted a double enhancement based on his status as
     a felon.
          After a hearing, the circuit court granted
     defendant's motion to dismiss the Firearm Owners
     Identification Card Act charge. The circuit court held
     that the penalty provision for felons convicted of
     violating the Firearm Owners Identification Card Act
     offended both due process and the proportionate
     penalties clause. The court reasoned that "there is no
     rational basis for *** making it non-probationable not
     to have the card and probationable to have the gun that
     requires you to have the card." The circuit court
     rejected defendant's contention that the Firearm Owners
     Identification Card Act penalty provision constituted a
     double enhancement. The State then appealed the
     dismissal of the Firearm Owners Identification Card Act
     charge directly to this court.
          During the briefing of this case, this court
     decided People v. Lewis, 175 Ill. 2d 412 (1996), which
     addressed the scope of the proportionate penalties
     clause. The State repeats here many arguments it made in
     Lewis. Therefore, we briefly address those arguments
     prior to turning attention to the merits of the present
     claim. Furthermore, as we find the proportionate
     penalties issue dispositive, the following analysis does
     not address the due process or double enhancement
     claims.
     
                            ANALYSIS
                       Pretrial Dismissal
          The State first argues that the circuit court erred
     on procedural grounds. The State contends that the
     circuit court erred in dismissing the Firearm Owners
     Identification Card Act charge prior to trial because
     such a ruling is premature and invades prosecutorial
     discretion concerning what offenses to charge.
          This court rejected these exact challenges in
     People v. Lewis, 175 Ill. 2d 412, 423 (1996). In Lewis,
     this court observed that proportionate penalty
     challenges are routinely considered in a pretrial
     posture. See, e.g., People v. Bailey, 167 Ill. 2d 210,
     234-37 (1995); People v. Farmer, 165 Ill. 2d 194, 209-10
     (1995); People v. Johns, 153 Ill. 2d 436, 447-49 (1992);
     People v. Hamm, 149 Ill. 2d 201, 218-20 (1992); People
     v. Simmons, 145 Ill. 2d 264, 269-72 (1991).
          Relying on People v. Christy, 139 Ill. 2d 172
     (1990), this court in Lewis also rejected the contention
     that such a pretrial dismissal improperly usurps
     prosecutorial discretion. Lewis, 175 Ill. 2d at 417. The
     court reasoned that where the penalty for a given
     offense violates the proportionate penalties clause, the
     prosecutor has no discretion to charge that offense.
     Lewis, 175 Ill. 2d at 422. Thus, we address the merits
     of the proportionate penalties issue.
     
                     Proportionate Penalties
          In examining the constitutionality of a statute, we
     are guided by familiar standards. Legislative enactments
     are presumed to be constitutional and all reasonable
     doubts must be resolved in favor of upholding their
     validity. People v. La Pointe, 88 Ill. 2d 482, 499
     (1985). For this reason, the party challenging a statute
     bears the burden of clearly establishing the alleged
     constitutional violation. Johns, 153 Ill. 2d at 442.
          In Lewis, this court addressed the scope of section
     11 of article I of the 1970 Illinois Constitution. At
     issue was whether the statutory penalties for armed
     robbery (720 ILCS 5/18--2 (West 1994)) and armed
     violence predicated on robbery with a category I weapon
     (720 ILCS 5/33A--2 (West 1994)) constituted
     proportionate penalties. The two offenses had identical
     elements, but were subject to different sentencing
     ranges.
          In addressing this issue, the Lewis court rejected
     two arguments concerning the proper scope of
     proportionality review that are repeated in the present
     appeal. First, the State argued that the proportionate
     penalties clause was not intended by the drafters of the
     Illinois Constitution to apply to the legislature.
     Instead, the State asserted that the true purpose of the
     provision was to provide a check on judicially imposed
     sentences. This court rejected that view and held that
     the proportionate penalties clause restricts the power
     of the legislature in establishing statutory criminal
     penalties. Lewis, 175 Ill. 2d at 420.
          Second, the State argued in Lewis that, even if the
     proportionate penalties clause applies to the
     legislature, it does not provide for the comparison of
     penalties for different offenses. Instead, the State
     sought to limit review under the proportionate penalties
     clause to an examination of the gravity of a particular
     offense with the severity of its sentence. See Lewis,
     175 Ill. 2d at 425 (Miller, J., dissenting, joined by
     Nickels, J.). Under this review, the proportionate
     penalties clause is violated only where a legislative
     punishment for a particular offense is cruel, degrading,
     or so wholly disproportionate to the offense as to shock
     the moral sense of the community. See, e.g., People v.
     Gonzales, 25 Ill. 2d 235, 240 (1962); Farmer, 165 Ill.
     2d at 209-10.
          The Lewis court found that review under the
     proportionate penalties clause is not limited to
     examining the gravity of a particular offense and the
     severity of the penalty. Instead, the court determined
     that comparing different offenses and their penalties is
     an accepted part of proportionality review. Lewis, 175
     Ill. 2d at 420 (citing cases). The court explained that
     "[t]he comparison of similar statutes and their
     penalties helps impose a measure of objectivity upon the
     process of proportionality review which, if restricted
     to comparing a single offense and its penalty, would
     otherwise be lacking." Lewis, 175 Ill. 2d at 421.
          Where a comparison of different offenses is at
     issue, a penalty "violates the proportionate penalties
     clause where conduct that creates a less serious threat
     to the public health and safety than other conduct is
     punished more harshly." People v. Hickman, 163 Ill. 2d
     250, 259 (1994), citing People v. Johns, 153 Ill. 2d
     436, 447 (1992); see also People v. Morris, 136 Ill. 2d
     157, 168 (1990). However, this court has recognized
     that, "[t]he legislature, institutionally, is more aware
     than the courts of the evils confronting our society
     and, therefore, is more capable of gauging the
     seriousness of various offenses." People v. Steppan, 105
     Ill. 2d 310, 319 (1985). Thus, courts will generally
     defer to a legislative judgment that a particular
     offense is more serious than another. See People v. Lee,
     167 Ill. 2d 140, 147 (1995).
          Lewis did not involve the comparison of two
     different offenses, but instead involved the comparison
     of the penalties for two identical offenses. The court
     determined that the different sentencing ranges for the
     offenses of armed robbery (six-year mandatory minimum)
     and armed violence predicated on robbery with a category
     I weapon (15-year mandatory minimum) violated the
     proportionate penalties clause. Relying on People v.
     Christy, 139 Ill. 2d 172 (1990), the court held that the
     proportionate penalties clause is violated where two
     offenses have identical elements, but are subject to
     different sentencing ranges. Lewis, 175 Ill. 2d at 423.
     Thus, the defendant could only be charged with the less
     severely punished armed robbery offense.
          The Lewis court noted that this comparison of
     identical offenses is "less troublesome than the general
     cross-comparison type of review" of two different
     offenses. Lewis, 175 Ill. 2d at 421. Comparison of
     identical offenses is less troublesome because a court
     is not forced to make difficult determinations regarding
     the relative seriousness of the offense or the severity
     of the penalty. Lewis, 175 Ill. 2d at 421.
          Thus, review under the proportionate penalties
     clause can take three different forms. First, the
     proportionate penalties clause is violated where the
     punishment for a particular offense is cruel, degrading,
     or so wholly disproportionate to the offense as to shock
     the moral sense of the community. Gonzales, 25 Ill. 2d
     at 240; Farmer, 165 Ill. 2d at 209-10. Second, the
     proportionate penalties clause is violated where similar
     offenses are compared and conduct that creates a less
     serious threat to the public health and safety is
     punished more harshly. Hickman, 163 Ill. 2d at 259.
     Morris, 136 Ill. 2d at 168; Johns, 153 Ill. 2d at 447;
     People v. Wisslead, 94 Ill. 2d 190, 196-97 (1983).
     Third, the proportionate penalties clause is violated
     where identical offenses are given different sentences.
     Lewis, 175 Ill. 2d 412; Christy, 139 Ill. 2d 172.
          Defendant does not suggest that a mandatory prison
     sentence for a felon who violates the Firearm Owners
     Identification Card Act is cruel or wholly
     disproportionate to that offense. Nor could he. However,
     defendant does argue that the Firearm Owners
     Identification Card Act offense and the unlawful use of
     a weapon by a felon offense are identical. Defendant
     reasons that the offenses are identical because a felon
     cannot obtain a firearm owner's identification card.
     Thus, a felon carrying a firearm will always violate
     both provisions. If the offenses are identical, the
     Firearm Owners Identification Card Act offense violates
     the proportionate penalties clause because that offense
     has a more severe sentence, a mandatory prison term.
          The State disputes that the offenses are identical.
     The State notes that the offense of unlawful use of
     weapon by a felon requires only the knowing possession
     of a weapon by a felon. In contrast, the elements of the
     Firearm Owners Identification Card Act offense are
     possession of a firearm without proper registration. 430
     ILCS 65/2 (West 1994). The defendant's felony status is
     not an element of the Firearm Owners Identification Card
     Act offense, but is only a factor relevant to
     sentencing. 430 ILCS 65/14(c) (West Supp. 1995). As the
     offenses have different elements, the State asserts they
     are not identical offenses even though a felon with a
     firearm will violate both.
          Assuming the offenses are not identical, the
     general cross-comparison analysis applies. Under this
     analysis, the proportionate penalties clause is violated
     where different offenses are compared and conduct that
     creates a less serious threat to the public health and
     safety is punished more harshly. Cf. People v. Bradley,
     79 Ill. 2d 410 (1980) (finding a violation of Illinois
     due process clause where possession of controlled
     substance was punished more severely than delivery);
     People v. Wagner, 89 Ill. 2d 308 (1982) (finding a
     violation of Illinois due process clause where delivery
     of look-alike controlled substance was punished more
     severely than delivery of an actual controlled
     substance).
          For example, in People v. Wisslead, 94 Ill. 2d 190
     (1983), this court compared the penalties for the
     offenses of armed violence predicated on unlawful
     restraint (Ill. Rev. Stat. 1979, ch. 38, par. 33A--2)
     and aggravated kidnapping (Ill. Rev. Stat. 1979, ch. 38,
     par. 10--2(a)(5)). The court determined that aggravated
     kidnapping is a more serious offense than armed violence
     based on unlawful restraint, but the latter was
     sentenced more harshly. Thus, the court found that the
     armed violence penalty violated the proportionate
     penalties clause. Wisslead, 94 Ill. 2d at 195-96.
          In other cases, this court has rejected challenges
     under the proportionate penalties clause even though the
     offenses at issue prohibited similar conduct but carried
     different penalties. In People v. Steppan, 105 Ill. 2d
     310 (1985), defendant argued that it was
     disproportionate to have a more severe punishment for
     burglary of the contents of a motor vehicle than for the
     theft of the vehicle and all its contents. This court
     determined that the burglary of a motor vehicle may be
     punished more severely than the theft of a vehicle
     without offending the proportionate penalties clause.
     The court reasoned that the burglary statute and the
     theft statute have different purposes and the
     legislature may have increased the burglary penalty out
     of a desire to halt the increase of that particular
     crime. Steppan, 105 Ill. 2d at 320-21; see also Johns,
     153 Ill. 2d at 449.
          Similarly, in People v. Hickman, 163 Ill. 2d 250
     (1994), this court compared the penalties for the
     offenses of criminal drug conspiracy (720 ILCS 570/405.1
     (West 1992)) with the offense of calculated criminal
     drug conspiracy (720 ILCS 570/405 (West 1992)). This
     court determined that each offense targeted a specific
     evil and neither offense was "less serious" than the
     other. Hickman, 163 Ill. 2d at 260. The criminal drug
     conspiracy offense was intended to punish large-scale
     traffickers whereas the offense of calculated drug
     conspiracy was intended to punish the organizer of the
     conspiracy more severely than less culpable members of
     the conspiracy. Hickman, 163 Ill. 2d at 260. Therefore,
     each offense served a different purpose and each could
     be subject to a different sentence. Hickman, 163 Ill. 2d
     at 260.
          Applying this precedent, we are left with two
     inquiries. The first inquiry is whether the purposes of
     the Firearm Owners Identification Card Act offense and
     the unlawful use of a weapon by a felon offense are
     distinct such that comparative proportionality review is
     not appropriate. See Steppan, 105 Ill. 2d at 321-22;
     Hickman, 163 Ill. 2d at 260. If the purposes are
     related, the second inquiry is whether the
     nonprobationable Firearm Owners Identification Card Act
     offense is more serious than the probationable offense
     of unlawful use of a weapon by a felon.
          We find that comparative proportionality review is
     appropriate for these offenses. It cannot be seriously
     contended that the legislature made violations of the
     Firearm Owners Identification Card Act by felons
     nonprobationable without intending to prevent the
     possession of weapons by felons. The purposes of both
     the Firearm Owners Identification Card Act sentencing
     provision and the unlawful use of a weapon by a felon
     offense are the same and Steppan and Hickman are
     therefore inapposite. Thus, our sole remaining inquiry
     is whether the nonprobationable Firearm Owners
     Identification Card Act offense is a more serious
     offense than the probationable offense of unlawful use
     of a weapon by a felon.
          The State argues that a felon's failure to register
     a firearm is a more serious offense than unlawful use of
     a weapon by a felon. The State suggests that it is for
     the legislature to determine the best way to prevent
     felons from obtaining firearms, and the legislature has
     determined that the best way to do so is to require
     registration. Thus, the State reasons that the
     legislature may treat the failure to register as a more
     serious offense than the unlawful use of a weapon by a
     felon.
          Defendant responds that where a felon is not
     involved, the legislature treats the unlawful use of a
     weapon as a more serious offense and gives that offense
     a more severe penalty than the failure to have proper
     registration. Where an individual is not a felon, the
     unlawful use of a weapon (720 ILCS 5/24--1(a)(4) (West
     1994)) is classified as a Class 4 felony (720 ILCS 5/24-
     -1(b) (West 1994)). Where a nonfelon fails to register
     a firearm under the Firearm Owners Identification Card
     Act, the offense is generally punished as a Class A
     misdemeanor. 430 ILCS 65/14 (West Supp. 1995). Defendant
     therefore argues that where a felon is involved, the
     unlawful use of a weapon must similarly be considered a
     more serious offense than having a firearm without
     proper registration.
          We agree with the defendant that the Firearm Owners
     Identification Card Act offense must be considered a
     less serious offense than unlawful use of a weapon by a
     felon. In People v. Morris, 136 Ill. 2d 157 (1990), this
     court compared the penalty for altering a temporary
     vehicle registration permit with the penalty for
     possession of a stolen motor vehicle. The court found
     that altering the temporary registration on a vehicle
     which one owns is a less serious offense than possession
     of a stolen motor vehicle. Morris, 136 Ill. 2d at 163-
     68. In so finding, the court rejected the State's
     argument that, because both provisions were designed to
     prevent stolen motor vehicles, both could have the same
     penalty. Instead, the court found that treating the
     offense of altering one's vehicle registration, which is
     a prophylactic offense designed to prevent stolen
     vehicles, the same as other theft related offenses
     violates the proportionate penalties clause. Morris, 136
     Ill. 2d at 163.     
          Similarly, even though both the Firearm Owners
     Identification Card Act offense and the unlawful use of
     a weapon by a felon offense are designed to prevent the
     possession of firearms by felons, a violation of the
     registration requirement is a less serious offense. The
     registration requirement is part of a prophylactic
     administrative scheme designed "to provide a system of
     identifying persons who are not qualified to acquire or
     possess firearms." 430 ILCS 65/1 (West 1994). As stated
     by the trial court, it is disproportionate to make the
     failure to have the card a more serious offense than
     having the firearm that requires you to have the card.
     We note that it is the firearm that creates the serious
     risk to health and safety. Unlike the firearm, the card
     cannot be loaded.
     
                           CONCLUSION
          We find that the penalty for violations of the
     Firearm Owners Identification Card Act by a felon (730
     ILCS 5--5--3(c)(2)(N) (West Supp. 1995)) violates
     section 11 of article I of the 1970 Illinois
     Constitution when compared to the penalty for the
     offense of unlawful use of a weapon by a felon.
     Accordingly, we affirm the trial court and remand to
     that court for further proceedings. The Firearm Owners
     Identification Card Act charge is dismissed; on remand,
     the State may prosecute the remaining charges.
     
                                           Affirmed and remanded.
     
          JUSTICE MILLER, dissenting:
          The majority finds an unconstitutional
     disproportionality in the imposition of a stricter
     penalty for a felon's possession of a firearm without
     proper registration than for the offense of unlawful use
     of weapons by a felon. I disagree. The two crimes are
     distinct offenses with different elements, and the
     legislature is entitled to say that one is more serious
     than the other. It should be noted that the weapon
     required for the offense of unlawful use of weapons need
     not be a firearm, and to that extent the legislature
     could justifiably conclude that the possession of a
     firearm without proper registration is the more serious
     crime. In circumstances in which the conduct underlying
     the two offenses overlaps--that is, when a firearm is
     involved--I believe that the prosecutor should be free
     to decide whether to seek the greater penalty authorized
     by the more serious charge. I dissented in People v.
     Lewis, 175 Ill. 2d 412 (1996), and People v. Christy,
     139 Ill. 2d 172 (1990), cited by the majority, and I
     continue to believe that the earlier decisions are in
     error.
          In the present case, the majority acknowledges that
     the mandatory prison term for a felon who possesses a
     firearm without proper registration is not
     disproportionate to the offense. Slip op. at 6. That
     should mark the end, not the beginning, of our inquiry
     under the proportionate penalties clause, found in
     article I, section 11, of the Illinois Constitution
     (Ill. Const. 1970, art. I, sec. 11). See People v.
     Farmer, 165 Ill. 2d 194, 209-10 (1995). The propriety of
     the penalty for an offense should be assessed in
     relation to the conduct underlying that particular
     charge, and not in relation to the conduct prohibited by
     other offenses.
          The majority's analysis, a wide-ranging comparative
     proportionality review, conflicts with the legislature's
     power to define offenses and prescribe penalties (People
     v. Wade, 131 Ill. 2d 370, 379 (1989); People v. Taylor,
     102 Ill. 2d 201, 205 (1984)), and diminishes the
     prosecutor's authority to decide which offenses to
     charge (see United States v. Batchelder, 442 U.S. 114,
     123, 60 L. Ed. 2d 755, 764, 99 S. Ct. 2198, 2204 (1979);
     People v. McCollough, 57 Ill. 2d 440, 444 (1974)). The
     court's continuing effort to catalog and organize the
     entire body of our criminal law according to one grand
     scheme of comparative proportionality review exceeds the
     mandate of the proportionate penalties clause of our
     constitution and ultimately threatens to usurp the
     legislative and prosecutorial functions.
     
          JUSTICE HARRISON joins in this dissent.
     
          JUSTICE BILANDIC, also dissenting:
          I respectfully dissent. I agree with my colleagues,
     Justices Miller and Harrison, that the two offenses at
     issue are distinct crimes and the legislature is
     entitled to determine that one is more serious than the
     other. The legislature must be given great deference in
     determining the relative seriousness of criminal
     offenses and this court should be extremely reluctant to
     second-guess the legislature's determination. See People
     v. Lee, 167 Ill. 2d 140, 144-46 (1995); People v.
     Hickman, 163 Ill. 2d 250, 259 (1994). I find no reason
     to second-guess the legislature's decision with regard
     to the offenses at issue in this case. I would find this
     court's decision in People v. Lewis, 175 Ill. 2d 412
     (1996), to be distinguishable because that case involved
     two identical offenses.