People v. Shapiro, No. 81920 (10/17/97)
        
        
        NOTICE: Under Supreme Court Rule 367 a party has 21 days after the filing of
        the opinion to request a rehearing. Also, opinions are subject to modification,
        correction or withdrawal at anytime prior to issuance of the mandate by the Clerk
        of the Court. Therefore, because the following slip opinion is being made
        available prior to the Court's final action in this matter, it cannot be considered
        the final decision of the Court. The official copy of the following opinion will be
        published by the Supreme Court's Reporter of Decisions in the Official Reports
        advance sheets following final action by the Court.
        

               Docket No. 81920--Agenda 28--May 1997.
     THE PEOPLE OF THE STATE OF ILLINOIS, Appellant, v. CRAIG L.
                     SHAPIRO et al., Appellees.
                  Opinion filed October 17, 1997.
                                   
          JUSTICE HEIPLE delivered the opinion of the court:
          At issue is the constitutionality of the United States Postal Service s
     detention and investigation of a suspicious package, and of the search warrants
     and arrests which ensued. The Framers of the United States Constitution believed
     a uniform, safe and secure mail delivery system so important to our democracy
     that the United States Constitution requires Congress to establish a post office.
     U.S. Const., art. I, sec. 8, cl. 7. Indeed, at the inception of our Republic mail
     delivery was deemed so essential that some of those who unlawfully interfered
     with it were sentenced to death.[fn1] But what of where the interfering party is
     the government itself, either in the person of the United States Postal Service or
     any of our myriad police agencies? Obviously, the United States mail cannot be
     completely immune from any and all investigation. Yet, the constitutional
     ramifications of exercising police power over the mail are significant, especially
     as regards the free speech guarantees of the first amendment and the search and
     seizure guarantees of the fourth amendment. We allowed the State s petition for
     leave to appeal (155 Ill. 2d R. 315) to consider whether the government s actions
     in the instant case comported with the fourth amendment s search and seizure
     guarantees. For the reasons expressed below, we hold that the government s
     actions violated the fourth amendment and, accordingly, affirm the judgments of
     the lower courts suppressing the evidence and quashing defendants  arrests.
     
                              FACTS
          Defendants, Rachel H. Smith and Craig L. Shapiro, were charged with
     possession with intent to deliver 200 grams or more of the controlled substance
     psilocybin. 720 ILCS 570/401(a)(11) (West 1994). The following facts pertinent
     to this appeal were subsequently elucidated[fn2].
          On or before January 19, 1995, a 14 by 14 by 9 inch package wrapped in
     heavy brown paper, with heavily taped seams, was deposited with the United
     States Postal Service s (Postal Service) Express Mail in Eugene, Oregon. The
     return address was in Eugene, Oregon, and the addressee was defendant Rachel
     Smith of Champaign, Illinois. The scheduled delivery date was Friday, January 20,
     1995. On Thursday, January 19, 1995, the package was en route to Champaign
     when Postal Service officials identified it as suspicious at O Hare International
     Airport (O Hare) in Chicago because it met three of the Postal Service s drug
     package profile criteria, viz., wrapped in heavy brown paper; heavily taped; and
     addressed from one individual to another. Pursuant to the Postal Service s internal
     policies, the package was removed from the mail stream at O Hare and shipped
     to United States Postal Inspector Stephen Atterbury in St. Louis, Missouri, for
     investigation.
          Atterbury received the package on Friday, January 20, 1995, whereupon
     he telephoned Postal Service officials in Oregon and learned that the return
     address on the package was fictitious. He then contacted the St. Louis County
     police department canine unit and arranged for one of its narcotics dogs to check
     the package. After the dog twice "alerted on" the package, Atterbury completed
     a search warrant affidavit and presented it to a federal magistrate in Missouri, who
     issued a search warrant at 2:38 p.m. on January 20, 1995. Atterbury thereafter
     searched the package and discovered that it contained the controlled substance
     psilocybin. He then contacted Champaign police officials and arranged to
     participate in a controlled delivery of the package the following Monday.
          On Monday, January 23, 1995, Atterbury assisted the Champaign police
     in obtaining an anticipatory search warrant for the addressee s premises. After the
     search warrant was issued, Atterbury and the police attempted the first controlled
     delivery of the package. Because no one answered the door, delivery was
     postponed until the following day. On Tuesday, January 24, 1995, Atterbury
     successfully accomplished a controlled delivery. Defendant Shapiro signed for the
     package on behalf of defendant Smith and the police then executed the
     anticipatory search warrant. When the police subsequently interviewed defendant
     Shapiro, Shapiro noted that she had been expecting the package and, when it was
     not delivered on time, had called the post office to inquire about the delay. The
     post office told her that the package was lost.
          After their arrests, both defendants moved to suppress the evidence and to
     quash their arrests on a variety of search and seizure theories. The circuit court of
     Champaign County suppressed the evidence and quashed defendants  arrests,
     finding, inter alia, that the government lacked probable cause to detain and to
     investigate the package at O Hare, which rendered all the subsequent searches and
     warrants invalid. The appellate court observed that the circuit court incorrectly
     applied the probable cause standard instead of the reasonable articulable suspicion
     standard in determining the validity of the initial decision to detain and investigate
     the package, and further held that the latter standard had been met. The appellate
     court nevertheless affirmed the judgment of the circuit court on a different ground,
     ruling that the nature and extent of the detention and investigation which led to
     the advent of probable cause was unreasonable. 283 Ill. App. 3d at 354-55.
     
                            ANALYSIS
          Whether the government has seized property in violation of the fourth
     amendment generally presents a mixed question of law and fact: first a court
     weighs the evidence and determines the facts surrounding the complained-of
     conduct, after which it decides whether, as a matter of law, these facts constitute
     an unconstitutional seizure. In the instant case, however, there are no factual
     disputes and our review is de novo. People v. Foskey, 136 Ill. 2d 66, 76 (1990).
     We additionally observe that our disposition of this case follows from our
     conclusions regarding the constitutionality of (1) the initial decision to detain and
     investigate the defendants  package at O Hare International Airport; and (2) the
     reasonableness of that detention and investigation. Accordingly, we consider only
     these issues and do not reach the arguments raised by the parties concerning the
     anticipatory search warrant issued in Champaign, Illinois.
     
      I. Decision to Detain and to Investigate the Package
          The United States Constitutions protects the "right of the people to be
     secure in their persons, houses, papers, and effects, against unreasonable searches
     and seizures." (Emphasis added.) U.S. Const., amend. IV.[fn3]  When the people
     deposit their effects/possessions for delivery with the United States mail, the
     constitutional proscriptions concerning searches and seizures do not cease to apply
     simply because the item has been delivered into the hands of the government. See
     United States v. Place, 462 U.S. 696, 705, 77 L. Ed. 2d 110, 119-20, 103 S. Ct.
     2637, 2643 (1983) ("seizure may be made after the owner has relinquished control
     of the property to a third party"). Indeed, effects deposited with the United States
     mail enjoy the same search and seizure protections as if they were located within
     a private residence. In re Jackson, 96 U.S. 727, 733, 24 L. Ed. 877, 879 (1878).
          Yet the fourth amendment does not preclude all investigations of the mail.
     A seizure, after all, involves the meaningful interference with a person s
     possessory interests in an item of personal property. United States v. Jacobsen,
     466 U.S. 109, 80 L. Ed. 2d 85, 104 S. Ct. 1652 (1984). Citing United States v.
     Van Leeuwen, 397 U.S. 249, 252, 25 L. Ed. 2d 282, 285, 90 S. Ct. 1029, 1032
     (1970), the State contends that the mere detention of mail to examine the exterior
     of a package never constitutes a seizure because the fourth amendment does not
     prohibit examinations of the exterior of packages, regardless of whether delivery
     delays result. As defendants correctly counter, however, such a broad reading of
     Van Leeuwen is unwarranted given its further statement that "[t]heoretically ***
     detention of mail could at some point become an unreasonable seizure of `papers'
     or `effects' within the meaning of the fourth amendment." United States v. Van
     Leeuwen, 397 U.S. at 252, 25 L. Ed. 2d at 285, 90 S. Ct. at 1032. Indeed, to
     suggest otherwise raises an Orwellian specter quite at odds with the fourth
     amendment. The investigation of the exterior of a package by the government may
     often be consistent with the fourth amendment; however, depending upon the
     nature and duration of the detention and investigation, it may at other times violate
     the fourth amendment s seizure proscription. United States v. Van Leeuwen, 397
     U.S. at 252, 25 L. Ed. 2d at 285, 90 S. Ct. at 1032; see also United States v.
     Allen, 990 F.2d 667, 671 (1st Cir. 1993) (considering, and citing other cases which
     have considered, whether the government s detention of mail amounted to an
     unconstitutional seizure as anticipated in Van Leeuwen).
          The rationale for allowing the detention and investigation of mail absent
     probable cause is found in Terry v. Ohio, 392 U.S. at 21, 20 L. Ed. 2d at 906, 88
     S. Ct. at 1880 (1968), and its progeny, which interpret the fourth amendment as
     permitting minimally intrusive investigatory stops of individuals and/or their
     property where there is a reasonable suspicion of criminal activity. See Ill. Rev.
     Stat. 1971, ch. 38, pars. 107--14, 108--1.01 (statutory adoption of Terry standard
     in Illinois). Reasonable suspicion arises where specific and articulable facts, and
     rational inferences therefrom, reasonably justify an intrusion. Terry v. Ohio, 392
     U.S. at 21, 20 L. Ed. 2d at 906, 88 S. Ct. at 1880. Based upon experience and
     drug-trafficking intelligence, the United States Postal Inspection Service has
     developed a drug package profile for packages deposited in the Express Mail and
     Priority Mail. Profile characteristics include: (1) heavy brown paper wrapping; (2)
     heavily taped seams; (3) handwritten address label; (4) sent from one individual
     to another; (5) mailed from a zip code different from the address; and (6) a
     fictitious address. While it is uncertain whether any one of these criteria, standing
     alone, would support a finding of reasonable articulable suspicion, in various
     combinations these criteria might indeed support such a finding.
          In the instant case, Postal Service officials initially decided to investigate
     defendants  package at O Hare because it was wrapped in brown paper with heavy
     taping and was hand-addressed from one individual to another. In considering the
     constitutionality of this action, the trial court erroneously ruled that probable cause
     was necessary to permit the detention and investigation of defendants  package,
     whereupon it concluded that the initial detention and investigation amounted to an
     unconstitutional seizure. The appellate court, however, applied the legally
     appropriate reasonable articulable suspicion standard and concluded that there was
     reasonable suspicion to detain and investigate the package. 283 Ill. App. 3d at
     351-52.
          Despite defendants  protestations otherwise, we hold that the appellate court
     was correct in its conclusion that these factors were sufficient to give rise to a
     reasonable articulable suspicion that the package contained narcotics. According
     to the Postal Service, only 5% of Express Mail packages are addressed from one
     individual to another. This fact, in concert with the brown paper and heavy taping
     typically used to prevent narcotics odors from escaping such packages, warranted
     a minimally intrusive detention and investigation of defendants  package under the
     reasonable articulable suspicion standard. United States v. Place, 462 U.S. at 703,
     77 L. Ed. 2d at 118, 103 S. Ct. at 2642.
     
      II. Reasonableness of the Detention and Investigation
          We next consider the reasonableness of the government s detention and
     investigation of the defendants  package, for where reasonable articulable suspicion
     permits the detention and investigation of a person s personal property, the fourth
     amendment further demands that that detention and investigation be reasonable.
     United States v. Place, 462 U.S. at 709-10, 77 L. Ed. 2d at 122-23, 103 S. Ct. at
     2645-46. Whether the detention and investigation of a person s property,
     commenced upon reasonable articulable suspicion of criminal activity, is itself
     reasonable depends largely upon investigatory diligence and the length of
     detention. United States v. Place, 462 U.S. at 709-10, 77 L. Ed. 2d at 122-23, 103
     S. Ct. at 2645-46; see also United States v. Allen, 990 F.2d 667, 671-72 (1st Cir.
     1993) (applying the United States v. Place criteria to determine reasonableness of
     detention and investigation of United States mail). Only when the nature and
     extent of the detention are minimally intrusive of an individual s fourth
     amendment possessory interests can opposing law enforcement interests support
     a seizure based upon less than probable cause. United States v. Place, 462 U.S.
     at 703, 77 L. Ed. 2d at 118, 103 S. Ct. at 2642.
           Here the government did not expeditiously conduct its investigation of the
     defendants  package at O Hare, where it initially targeted the package for
     investigation because it was wrapped in brown paper, heavily sealed with tape and
     hand-addressed from one individual to another. Indeed, no investigation occurred
     at O Hare. Instead, pursuant to an internal policy of the Postal Service, the
     package was sealed in a new container and rerouted for investigation by the postal
     inspector in St. Louis, far afield from either O Hare or the package s intended
     destination in Champaign, Illinois. In St. Louis, Postal Inspector Atterbury
     telephoned postal officials in Oregon and determined that the return address was
     fictitious. He then arranged to have a dog trained to detect drugs come into close
     proximity to the package, which the dog alerted on twice. At this juncture there
     was probable cause to suspect the package contained narcotics and, after receiving
     a warrant from a federal magistrate in Missouri, Atterbury searched the package
     and discovered that it contained psilocybin. That probable cause eventually arose
     is dispositive of nothing, however, as it does not address the reasonableness of the
     detention and investigation which gave rise to the probable cause.
          In considering whether the investigation and length of detention of mail is
     so minimally intrusive that it is reasonable in the absence of probable cause,
     courts consider whether law enforcement officials could have acted more swiftly.
     See, e.g., United States v. Allen, 990 F.2d 667, 671 (1st Cir. 1993). We take
     judicial notice that O Hare is located in Chicago, which has no shortage of
     telephones, drug detection dogs or federal magistrates. Thus there appears no
     constitutionally reasonable justification for shipping the defendants  package,
     which they expected would arrive by Express Mail on January 20, 1995, to St.
     Louis so that Atterbury could telephone Oregon to establish whether the return
     address was fictitious and afterwards arrange for a drug detection dog to sniff the
     package. Had these investigatory steps been taken in Chicago, the duration of the
     investigation would have been significantly shorter, and the five-day delivery
     delay caused in part by rerouting the package to St. Louis substantially reduced.
     This is the investigatory diligence that is mandated by the fourth amendment,
     which seeks to insure that the government s interference with a person s possessory
     interest in property is minimally intrusive where it is premised not upon probable
     cause, but merely upon a reasonable articulable suspicion of illegal activity.
     United States v. Place, 462 U.S. at 703, 77 L. Ed. 2d at 118, 103 S. Ct. at 2642.
     That the Postal Service s internal policies required shipment of the package out of
     state for investigation is of no constitutional consequence, as it is the Postal
     Service that must accommodate the fourth amendment and not vice-versa.
     Accordingly, we conclude that the government s intrusion upon the instant
     defendants  possessory interest in their package was not minimal and thus did not
     comply with the fourth amendment.
          We are cognizant that United States v. Place considered a third factor in
     determining the reasonableness of a detention and investigation of personal
     property short of probable cause: information given to the owner or possessor of
     the item detained for investigation. United States v. Place, 462 U.S. at 709-10, 77
     L. Ed. 2d at 122-23, 103 S. Ct. at 2645-46. An Illinois State Police investigative
     report contained in the instant record shows that defendant Shapiro called the post
     office to inquire why the package was late and was told that it was lost. The
     record does not indicate whether Shapiro s telephone inquiry and the post office s
     response occurred prior to or after the advent of probable cause. We need not
     consider the uncertainty of the conversation s timing and its constitutional
     significance, however, because of our determination that the nature and duration
     of the detention and investigation alone rendered it unreasonable. See United
     States v. Place, 462 U.S. at 710, 77 L. Ed. 2d at 123, 103 S. Ct. at 2646 (finding
     that the nature and length of detention was sufficient to render seizure
     unreasonable, though considering also what the suspect had been told regarding
     the detention). It is nevertheless worth observing that defendant Shapiro s
     awareness of and expectation that the package would arrive on its delivery date
     further illustrates the defendants  possessory interest in the package.
          In affirming the judgments of the lower courts suppressing the evidence
     and quashing defendants  arrests, we are mindful of the scourge that drugs
     represent to American society and the importance of the so-called "war on drugs"
     in eradicating this social calamity. However, our Republic has enjoyed a peaceful
     and prosperous history for well over two centuries, not because we have increased
     police powers to achieve ordered liberty, but because we have recognized that
     ordered liberty requires that police powers be sublimated to the Bill of Rights. It
     is the latter, and not the former, that guarantees those freedoms the rest of the
     world associates with our Republic.
     
                           CONCLUSION
          For the foregoing reasons, the judgment of the appellate court affirming the
     circuit court s order suppressing the evidence and quashing defendants  arrests is
     affirmed.
     
     Appellate court judgment affirmed.
                                                               
                                                                      JUSTICE MILLER, dissenting:
          Unlike the majority, I believe that the brief detention effected by
     authorities of the package in this case did not contravene the defendants'
     constitutional rights, and therefore I dissent.
          The majority makes much of the decision by postal authorities to reroute
     the package from Chicago to St. Louis for purposes of investigation. The majority
     insists that the detour contributed significantly to the delay in the delivery of the
     package. I do not agree. The package was initially pulled from the stream of mail
     on Thursday, January 19, 1995. The postal inspector assigned to the case, Stephen
     Atterbury, received the package the next day, January 20, in St. Louis. Atterbury
     then learned from his counterparts in Oregon that the return address on the
     package was fictitious, and Atterbury also obtained the services of a specially
     trained dog, who detected narcotics in the package. That same day, Atterbury
     presented a request for a search warrant to a federal magistrate in St. Louis, and
     a warrant was issued at 2:38 that afternoon. Atterbury then opened the package
     and found inside 3