NO. 5-95-0920

                                  IN THE

                        APPELLATE COURT OF ILLINOIS

                              FIFTH DISTRICT
_________________________________________________________________

JAMES STOVER,                        )  Appeal from the   
                                     )  Circuit Court of 
     Plaintiff-Appellee,             )  St. Clair County.
                                     )
v.                                   )  No. 93-MR-137
                                     )
THE BOARD OF FIRE AND POLICE         )
COMMISSIONERS OF THE CITY OF         )
O'FALLON,                            )  Honorable
                                     )  Robert P. LeChien,
     Defendant-Appellant.            )  Judge, presiding.  
_________________________________________________________________

     JUSTICE GOLDENHERSH delivered the opinion of the court:
     Plaintiff, James Stover, filed a complaint in the circuit
court of St. Clair County for judicial review of an administrative
decision of defendant, the Board of Fire and Police Commissioners
of the City of O'Fallon (Board).  Plaintiff filed the action
alleging that he should have been promoted to the rank of captain. 
Defendant instead promoted Lieutenant Scott Battoe.  The circuit
court denied defendant's motion for summary judgment and entered an
order remanding plaintiff's case to defendant to: 
     "1.  Recalculate the final score of James Stover and Scott
          Battoe for the rank of captain without consideration of
          the results of their oral interview; [and]
     2.   Exercise statutory authority consistent with the court's
          determinations herein and appoint a captain based on the
          revised final scores."  
The circuit court subsequently reconsidered the above order and,
ultimately, promoted plaintiff to the rank of captain.  On appeal,
defendant raises three issues:  (1) whether the trial court erred
in refusing to grant defendant's motion for summary judgment; (2)
whether plaintiff waived his rights to promotion based on the March
21, 1992, examination by participating in the new examination; and
(3) whether the circuit court erred in holding that defendant could
not administer the captain's test to Lieutenant Battoe and then
place him on the eligibility list.  We affirm.  
     In this appeal, defendant has filed a motion to dismiss.  This
court denies said motion.
                                   FACTS
     On August 19, 1989, defendant adopted rules which provided
that promotional tests for vacancies occurring within the police
department were to be comprised of the following components:
written examination--40%, oral examination--30%, job performance--
20%, years of service--5%, college credit--3%, paramedic points--
2%.  Defendant further provided that point totals are to be
accumulated and that education, experience, and paramedic points,
along with any veterans' preference, are to be added.  However,
defendant's attorney admitted that the rules were not publicized
and published as required by section 10-2.1-5 of the Illinois
Municipal Code (Municipal Code) (65 ILCS 5/10-2.1-5 (West 1992)). 
     In order to become a captain on the O'Fallon Police
Department, one must hold the rank of lieutenant.  On March 21,
1992, plaintiff was the only lieutenant on the police force. 
Plaintiff took a written examination for captain on that date, even
though there was no vacancy in the rank of captain.  The department
was attempting to establish a register of eligibles for the rank of
captain.  Plaintiff was never administered any other components of
the promotional test as outlined above.  No captain's eligibility
list was posted after plaintiff completed the written examination. 
     On October 26, 1992, approximately seven months after
plaintiff took the written examination for captain, Scott Battoe
was promoted to lieutenant.  Then on May 3, 1993, Captain Norman
Fitch retired, creating an opening in the rank of captain.  On May
8, 1993, defendant recognized that a vacancy existed in the rank of
captain as of May 3, 1993.
     Gene Nute, the Board's chairman, admits that defendant failed
to follow through on testing in March 1992, after plaintiff took
the written component.  Nute explained:  
     "It was our intent to create and have on file a list from
     which to promote[,] even though no vacancy was open nor [sic]
     projected ***.  The problem is that we failed to follow
     through and administer an oral exam, etc., and complete the
     testing process to arrive at a final score and post/publish a
     Captain's Promotion List as such.  For some reason the ball
     got dropped[,] and we on the board never finished what we had
     started.  I wish I knew why, but it was just one of those
     things.  No need to point fingers here.  We take
     responsibility for what we did not do."
Nute sought legal advice as to how to proceed.
     Defendant eventually allowed Lieutenant Battoe to take the
written and oral exams and allowed plaintiff the opportunity to
either retake the written exam or stand on his score from the
written exam administered on March 21, 1992.  On May 19, 1993,
defendant sent plaintiff the following letter outlining these
options.
     "Dear Lieutenant Stover:

     The O'Fallon Board of Fire & Police Commissioners has been
     authorized to fill the vacant position of Captain on the
     force.  As you are aware, you took the written exam for
     Captain in March of 1992[;] however, the oral part of the
     examination process was never completed[,] nor [was] a
     promotion list compiled and posted.

     As you have already tested on the written, you have a choice. 
     You can stay with the score you received[,] or you can
     re[]test.  The choice is yours.  Please indicate your
     preference below.

     The written exam will be given to all eligibles at a date to
     be mutually agreed upon.  Oral examination will follow the
     written test, but not necessarily on the same date.  The
     results of both the oral and written combined with other
     variables will be put together and a promotion list posted. 
     The Board will then select one, filling the Captain vacancy. 
     If you have any questions concerning the above, I have been
     designated by the full board to be the contact individual. 
     Best of luck."
At the bottom of the letter, plaintiff checked the line stating
that he preferred to stand on his March 1992 test score.  Plaintiff
signed and dated this letter and returned it to Nute.  
     Both plaintiff and Battoe subsequently participated in the
oral examination.  Plaintiff received a score of 62.42% on the
written examination, International Personnel Management Test Number
565.  Battoe received a score of 72.72% on his written examination,
also International Personnel Management Test Number 565.  Plaintiff
received scores of 30, 30, and 30 on his oral examination, while
Battoe received scores of 30, 31, and 31.  On June 25, 1993, a
captain eligibility list was posted, ranking Battoe first with a
score of 78.28% and plaintiff second with a score of 75.96%.  On
June 27, 1993, plaintiff sent defendant a letter stating, "I would
respectfully request a hearing by the [Board] in order to present
improprieties I believe existed in the procedures used to establish
the Captains [sic] promotional eligibility register dated June 25,
1993."  In his letter, plaintiff contended, inter alia, that in the
past defendant had in some instances not posted eligibility lists
when only one officer was eligible for promotion, and in these
instances, such persons were not offered or required to take an
oral interview.  As part of the record for administrative review,
a captain's eligibility list, dated March 2, 1991, was submitted in
which only one name appears, Norman Fitch.  
     Defendant refused plaintiff's request for an evidentiary
hearing.  On July 9, 1993, plaintiff filed a complaint for writ of
mandamus and/or administrative review.  On August 9, 1993,
defendant filed a motion to dismiss and requested a hearing on said
motion.  On September 3, 1993, plaintiff filed an amended
complaint, adding a third count, for declaratory judgment. 
Defendant filed a motion to dismiss count III.  On December 23,
1993, defendant filed a motion for summary judgment as to count II
on the basis that the cause was not commenced within 35 days as
required by section 3-103 of the Code of Civil Procedure (the Code)
(735 ILCS 5/3-103 (West 1992)).
     On August 4, 1994, the trial court dismissed count I
(mandamus) and count III (declaratory judgment) but denied
defendant's motion for summary judgment.  Defendant filed a motion
asking the court to reconsider its ruling on the motion for summary
judgment.  On September 22, 1995, the trial court entered a 14-page
order denying defendant's motion to reconsider its ruling on the
motion for summary judgment and ordering defendant to recalculate
the scores between plaintiff and Battoe without considering the
oral exam.  Plaintiff filed a motion to reconsider.  Defendant also
filed a posttrial motion.  On November 15, 1995, the circuit court
denied defendant's posttrial motion and granted plaintiff's motion
to reconsider.  The circuit court ordered defendant to promote
plaintiff to the rank of captain on the basis that the date a
vacancy occurs is the logical point in which a promotional list is
frozen.  Therefore, since plaintiff was the only person who did any
testing as of May 3, 1993, the date the vacancy occurred, plaintiff
was the only person eligible to become captain.  Defendant appeals
from the order denying its motion for summary judgment and the
order directing defendant to promote plaintiff to captain.  
                                 ANALYSIS
                                     I
     The first issue we are asked to consider is whether the trial
court erred in refusing to grant defendant's motion for summary
judgment.  Defendant contends that plaintiff's failure to file his
complaint within 35 days from May 19, 1993, the date the letter was
sent to plaintiff by defendant informing plaintiff of defendant's
decision to give a new exam for the rank of captain and offer
plaintiff the opportunity to either retake the written examination
or stand on his previous score, entitles defendant to summary
judgment.  Plaintiff responds that until defendant decided to
promote Lieutenant Battoe to the vacancy, the issue of promotion
was not ripe or final and, therefore, the May 19, 1993, letter was
not a statement of defendant's final administrative decision as to
plaintiff.  
     Section 3-103 of the Code provides in pertinent part:
          "3-103.  Commencement of action.  Every action to review
     a final administrative decision shall be commenced by the
     filing of a complaint and the issuance of summons within 35
     days from the date that a copy of the decision sought to be
     reviewed was served upon the party affected thereby."  735
     ILCS 5/3-103 (West 1992).
"The 35-day requirement is jurisdictional; if a complaint is not
timely filed, no jurisdiction is conferred on the circuit court and
judicial review of the administrative decision is barred."  Lockett
v. Chicago Police Board, 133 Ill. 2d 349, 354-55, 549 N.E.2d 1266,
1268 (1990).  
     Section 10-2.1-17 of the Illinois Municipal Code (65 ILCS
5/10-2.1-17 (West 1992)) provides that the Administrative Review
Law (735 ILCS 5/3-101 et seq. (West 1992)) "shall apply to and
govern all proceedings for the judicial review of final
administrative decisions of the board of fire and police
commissioners hereunder."  This statute expressly adopts the
Administrative Review Law to review final administrative decisions
of defendant.  Schickedanz v. City of O'Fallon, 248 Ill. App. 3d
746, 748, 618 N.E.2d 1289, 1290 (1993); Mandeville v. Trucano, 225
Ill. App. 3d 505, 588 N.E.2d 327 (1992).  An administrative
decision is defined as: 
     "[A]ny decision, order or determination of any administrative
     agency rendered in a particular case, which affects the legal
     rights, duties or privileges of parties and which terminates
     the proceedings before the administrative agency."  735 ILCS
     5/3-101 (West 1992).
     The letter dated May 19, 1993, notified plaintiff that he
would be required to complete testing, but it did not notify him
that he would not be promoted.  There is nothing in the letter that
indicates that the proceedings before defendant were terminated. 
To the contrary, the letter notifies plaintiff that the proceedings
are ongoing.
     Defendant cites various cases in support of its proposition
that the May 19, 1993, letter constituted a final administrative
decision; however, we find all such cases distinguishable.  For
example, in Schickedanz, the plaintiff tested for a position on the
O'Fallon Police Department and was put on the police patrol officer
final eligibility roster.  When the position became vacant, the
plaintiff was not hired and was told he would not be employed as a
police officer by the city.  Schickedanz, 248 Ill. App. 3d at 747,
618 N.E.2d at 1289.  The Schickedanz court found that this
notification "constituted a final administrative decision as it
affected the legal rights, duties, and privileges of the
plaintiff," and, thus, the Board's decision not to hire the
plaintiff was reviewable only under administrative law.  248 Ill.
App. 3d at 748, 618 N.E.2d at 1290.  In Schickedanz, the plaintiff
was notified that he would not be hired, while in the instant case,
plaintiff was notified that defendant expected him to complete
further testing.  It is not evident from the May 19, 1993, letter
from Nute to plaintiff that plaintiff would not be promoted to the
rank of captain.
     Meanwhile, Varnes v. Lentz, 30 Ill. App. 3d 806, 332 N.E.2d
639 (1975), also cited by plaintiff, held that when the Board of
the State Employees Retirement System notified the plaintiff of its
determination that he was no longer eligible to receive retirement
pay while employed as a judge, that decision was a final,
appealable administrative decision and the plaintiff had only 35
days from the date the letter was sent in which to file his
complaint for administrative review.  Likewise, in Pearce Hospital
Foundation v. Illinois Public Aid Comm'n, 15 Ill. 2d 301, 154
N.E.2d 691 (1958), our supreme court considered the question of
whether notification by the administrative agency of the action for
which administrative review was sought was a final administrative
decision within the meaning of the Act.  In that case, the Public
Aid Commission, by a letter dated April 26, 1957, notified Dr.
Pearce that both he and his hospital would be dropped from the
rolls of the medical aid program effective May 15, 1957.  The
Pearce court held: 
     "Although the decision was informal in nature, it was none the
     less a final disposition of appellees' rights and privileges
     with respect to participation in the tax-supported medical aid
     program[] and was sufficient to support an action for review
     under the Administrative Review Act [Ill. Rev. Stat. 1957, ch.
     110, par. 264 et seq.]."  15 Ill. 2d at 306, 154 N.E.2d at
     694.  
     In the instant case, the May 19, 1993, letter signed by Gene
Nute notified plaintiff that defendant's position was that it did
not complete the testing process it started in March 1992 and,
therefore, plaintiff would be required to complete testing in order
to be considered for the vacant captain's position.  We agree with
plaintiff that this letter did not constitute a final
administrative decision which terminated proceedings before
defendant.  Defendant did not notify plaintiff he would not be
promoted, only that more testing was requested.  Therefore, we find
that the trial court did not err in refusing to grant summary
judgment in favor of defendant.
     The second issue we are asked to address is whether plaintiff
waived his rights to promotion based on the March 21, 1992, test by
participating in the new examination process.  Defendant asserts
that plaintiff waived any right to promotion he might have had, and
in support of this argument defendant cites DeGuiseppe v. Board of
Fire & Police Commissioners of Bellwood, 30 Ill. App. 3d 352, 332
N.E.2d 405 (1975).  In DeGuiseppe, names that had been on a
promotional list, including the plaintiff's, for more than three
years were stricken.  The DeGuiseppe court found that the plaintiff
waived any right under the earlier promotional register when he
submitted himself to a later promotional examination.  Plaintiff
responds that he did not voluntarily participate in the new testing
process and points out that he actually refused to retest on the
written portion of the examination.  We find that plaintiff did not
voluntarily waive his rights to promotion under the March 21, 1992,
test.
     Here, plaintiff took the written portion of the examination on
March 21, 1992.  Thereafter, defendant failed to administer any
other of the components of the test and failed to post a register
of eligibles in accordance with section 10-2.1-14 of the Municipal
Code (65 ILCS 5/10-2.1-14 (West 1992)).  That section provides, in
pertinent part:
          10-2.1-14.  Register of eligibles.  The board of fire
     and police commissioners shall prepare and keep a register of
     persons whose general average standing, upon examination, is
     not less than the minimum fixed by the rules of the board, and
     who are otherwise eligible.  These persons shall take rank
     upon the register as candidates in the order of their relative
     excellence as determined by examination, without reference to
     priority of time of examination.
          Within 60 days after each examination, an eligibility
     list shall be posted by the board, which shall show the final
     grades of the candidates without reference to priority of time
     of examination and subject to claim for military credit. 
     Candidates who are eligible for military credit shall make a
     claim in writing within 10 days after the posting of the
     eligibility list or such claim shall be deemed waived."  65
     ILCS 5/10-2.1-14 (West 1992).
     Defendant, through Gene Nute, in a commendable manner, took
full responsibility for its failures in this regard.  To say under
these circumstances that plaintiff waives his right to promotion
under the March 21, 1992, examination would be to completely ignore
defendant's failure to follow legislative mandates and its own
procedures.  In our estimation, any waiver argument is defeated by
an even stronger estoppel argument due to defendant's omissions,
oversights, and just plain mistakes.  For these reasons, we agree
with plaintiff that DeGuiseppe is distinguishable from the case at
bar.
                                    II
     The final issue we are asked to consider is whether the
circuit court erred in holding that defendant could not administer
the captain's eligibility test to Lieutenant Battoe and then place
him on the eligibility list.  Defendant contends that defendant had
the authority to test Lieutenant Battoe because it is empowered to
keep an ongoing promotional eligibility roster.  Defendant asserts
that our General Assembly clearly intended that boards of fire and
police commissioners could test and add to the register at any
time.  Plaintiff's response, in effect, is that the promotional
list freezes once a vacancy is declared.  We agree with plaintiff
that this is the correct interpretation.
     Section 10-2.1-14 of the Municipal Code mandates that the
board of fire and police commissioners prepare and keep a register
of persons who are eligible for appointment.  "These persons shall
take rank upon the register as candidates in the order of their
relative excellence as determined by examination, without reference
to priority of time of examination."  65 ILCS 5/10-2.1-14 (West
1992).  
     Section 10-2.1-9 of the Municipal Code provides that a board
shall strike the names of candidates for original appointment after
their names have been on the list for more than two years.  65 ILCS
5/10-2.1-9 (West 1992).
     Section 10-2.1-15 provides, in pertinent part:
          "The board shall strike off the names of candidates for
     promotional appointment after they have remained thereon for
     more than 3 years, provided there is no vacancy existing which
     can be filled from the promotional register."  (Emphasis
     added.)  65 ILCS 5/10-2.1-15 (West 1992).
     After reviewing the above statutes, we agree with defendant
that a board is empowered to keep an ongoing promotional
eligibility roster.  However, we cannot agree that the language of
section 10-1.2-14 which provides, "without reference to priority of
time of examination," means that names can be added at any time. 
Instead, we agree with the circuit court that these statutes should
be construed so that the date a vacancy is declared is the date the
list is frozen and no new names can be added.  This approach was
embraced by our colleagues on the Third District Appellate Court in
Hammer v. City of Peoria Board of Fire & Police Commissioners, 196
Ill. App. 3d 306, 553 N.E.2d 744 (1990).  
     In Hammer, the record showed that on July 7, 1982, a
promotional list for the rank of lieutenant became effective for
the police department.  On July 3, 1985, the defendant struck the
names of all remaining candidates appearing on that register.  The
plaintiffs held the two top positions on the list on July 3, 1985. 
The plaintiffs objected to the 1982 list being struck and argued
that if any vacancies existed for the rank of lieutenant on July 3,
1985, the defendant was required to promote using the 1982 list. 
Hammer, 196 Ill. App. 3d 306, 553 N.E.2d at 745.  While the Hammer
court agreed with our construction of section 10-2.1-15 of the
Municipal Code, it found that no vacancy existed on the date the
1982 list was struck.  196 Ill. App. 3d at 309, 553 N.E.2d at 746.
     Here, the circuit court, relying on Hammer, correctly pointed
out the folly of an interpretation allowing for ongoing testing
after the date a vacancy is declared.  Since we find that the
circuit court's interpretation of section 10-2.1-15 was correct, we
find that the trial court did not err in holding that defendant
could not administer the captain's test to Lieutenant Battoe and
then place him on the eligibility list.  This is not to say that we
believe that names cannot be added to the original list for future
promotions.  The language of section 10-2.1-14 which provides,
"without reference to priority of time of examination," in our
estimation clearly allows names to be added.  However, the language
of section 10-2.1-15 stating, "provided there is no vacancy
existing which can be filled from the promotional register," when
read with section 10-2.1-14, indicates no addition to the list once
a vacancy has occurred.  For this promotion, the list was frozen
when the vacancy occurred.
     For the foregoing reasons, the judgment of the circuit court
of St. Clair County is affirmed.

     Defendant's motion to dismiss denied; judgment affirmed.

     KUEHN, P.J., concurs.

     JUSTICE CHAPMAN, dissenting:
     Merit.  The ability to perform.  Good character.  These are
the qualities of employees that article 10, division 2.1, Board of
Fire and Police Commissioners, of the Illinois Municipal Code is
intended to guarantee.  Mueller v. Board of Fire & Police
Commissioners of Lake Zurich, 267 Ill. App. 3d 726, 732, 643 N.E.2d
255, 260 (1994).  The statutory scheme is intended to guarantee
access to eligibility for employment based on a fair consideration
of the applicant's qualifications.  See Peoria Police Sergeants v.
City of Peoria Board of Fire & Police Commissioners, 215 Ill. App.
3d 278, 574 N.E.2d 1240 (1991).  Freezing the list of eligible
applicants at the time a vacancy occurs is inconsistent with the
statutory objectives of hiring, promoting, and retaining quality
applicants.  
     Section 10-2.1-14 of the Illinois Municipal Code provides:
     "The board of fire and police commissioners shall prepare and
     keep a register of persons *** otherwise eligible.  These
     persons shall take rank upon the register as candidates in the
     order of their relative excellence as determined by
     examination, without reference to priority of time of
     examination."  (Emphasis added.)  65 ILCS 5/10-2.1-14 (West
     1994).
I agree with the majority that a board is empowered to keep an
ongoing promotional eligibility roster.  However, I cannot agree
that the phrase, "without reference to priority of time of
examination," mandates that the list of eligibles be frozen at the
time a vacancy occurs.  In fact, it suggests just the opposite. 
The timing of an applicant's examination is not the deciding
factor; it is a nonfactor.  The ranking of the applicants is to be
made based on their relative excellence without regard to when they
took the exam.  Why then should an arbitrary cutoff time become the
most important factor in determining eligibility?  In my judgment,
it should not.
     In construing a statute so as to give effect to the intention
of the legislature, a court will read the provisions of the statute
as a whole in conformity with its dominating general purpose and in
accordance with its practical application.  Balmes v. Hiab-Foco,
A.B., 105 Ill. App. 3d 572, 574, 434 N.E.2d 482, 484 (1982).  In
doing so, a court will avoid a construction that results in
absurdity, inconvenience, or injustice.  Harris v. Manor Healthcare
Corp., 111 Ill. 2d 350, 363, 489 N.E.2d 1374, 1379 (1986).  The
Municipal Code does not state that the eligibility list must be
frozen at the time a vacancy occurs.  As a practical matter, why
would it be frozen, for to do so prevents those employees who
learned of the availability of the position only when the vacancy
occurred, from ever applying.
     In examining division 2.1 as a whole, it is obvious that the
legislature intended that the Board promulgate rules to provide for
the orderly appointment and promotion of employees based on public,
competitive, qualifying examinations and for the removal of such
employees only for cause.  Mueller v. Board of Fire & Police
Commissioners, 267 Ill. App. 3d 726, 731-32, 643 N.E.2d 255, 260
(1994); 65 ILCS 5/10-2.1-6 (West 1994).  In view of the important
statutory objectives of hiring, promoting, and retaining applicants
on the basis of ability and merit, I cannot fathom a system that
would arbitrarily freeze the list of eligibles at the time a
vacancy occurs.  In this case there is no indication that the
appointment from lieutenant to captain was an emergency.  The
entire procedure from examination to appointment was accomplished
fairly quickly.  Although administrative efficiency might suggest
that there should be some point in time when the list of eligible
applicants is frozen, it seems arbitrary and unfair to potential
candidates to freeze the list when a vacancy is created.  In order
to do justice to potential candidates and, more importantly, to
recruit from the widest pool of the most qualified candidates for
the benefit of the community, eligible candidates should be
permitted to apply beyond the date a vacancy occurs, which, as I
have indicated, may be when most prospective applicants learn of
the availability of the position.   
     Finally, my research has not revealed any case discussing the
issue at bar.  Contrary to the majority's declaration, Hammer v.
City of Peoria Board of Fire & Police Commissioners, 196 Ill. App.
3d 306, 553 N.E.2d 744 (1990), does not support the majority's
position.  I believe the legislature's intent is clearly evident,
and I would reverse the decision of the trial court.