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2012  WI  85
SUPREME COURT OF WISCONSIN
CASE NO.:                                                    2009AP608
COMPLETE TITLE:
John  Adams,  Linda  Adams,  Mike  Johnson,  Ann  Johnson,
Verne  Wilkie,  Rosemary  Wilkie,  Richard  Massen  and
Darlene  Massen,
Plaintiffs-Respondents-Petitioners,
v.
State  of  Wisconsin  Livestock  Facilities  Siting
Review  Board,
Defendant-Co-Appellant,
Larson  Acres,  Inc.,
Intervenor-Appellant.
Town  of  Magnolia,
Petitioner-Respondent-Petitioner,
v.
State  of  Wisconsin  Livestock  Facilities  Siting
Review  Board,
Respondent-Co-Appellant,
Larson  Acres,  Inc.,
Intervenor-Appellant.
REVIEW  OF  A  DECISION  OF  THE  COURT  OF  APPEALS
Reported  at  327  Wis.  2d  676,  787  N.W.2d  941
(Ct.  App.  2010  -  Published)
PDC  No:  2010  WI  App  88
OPINION FILED:                                               July  11,  2012
SUBMITTED ON BRIEFS:
ORAL ARGUMENT:                                               September  7,  2011
SOURCE OF APPEAL:
COURT:                                                       Circuit
COUNTY:                                                      Rock
JUDGE:                                                       James  E.  Welker
JUSTICES:
CONCURRED:
DISSENTED:                                                   ABRAHAMSON,  C.J.,  dissents  (Opinion  filed).
BRADLEY,  J.,  joins  part  III  of  dissent.
NOT PARTICIPATING:
ATTORNEYS:




For  the  petitioner-respondent-petitioner  there  were  briefs
filed  by  Glenn  C.  Reynolds,  Rebecca  A.  Paulson,  and  Reynolds  &
Associates,  Madison,  and  oral  argument  by  Glenn  C.  Reynolds.
For  the  plaintiff-respondent-petitioners  there  were  briefs
filed  by  Christa  Westerberg  and  McGillivray,  Westerberg  &  Bender
LLC,   Madison,   and   Peter   M.   McKeever   and   Garvey   McNeil   &
Associates,   S.C.,   Madison,   and   oral   argument   by   Christa
Westerberg.
For  the  intervener-appellant  there  was  a  brief  by  Eric  M.
McLeod,  Michael  P.  Screnock,  and  Michael  Best  &  Friedrich  LLP,
Madison,  and  oral  argument  by  Eric  M.  McLeod.
For  the  respondent-co-appellant  the  cause  was  argued  by
Robert  M.  Hunter,  assistant  attorney  general,  with  whom  on  the
brief  was  J.B.  Van  Hollen,  attorney  general.
Amicus  curiae  briefs  were  filed  on  behalf  of  Wisconsin  Farm
Bureau  Federation,  Cooperative,  The  Dairy  Business  Association,
Inc.,    The    Wisconsin    Cheese-Makers’    Association,    and    the
Wisconsin  Pork  Association,  Cooperative,  by  H.  Dale  Peterson,
Krista  R.  Pleviak,  and  Stroud,  Willink,  &  Howards,  LLC,  Madison,
Wisconsin  Lakes  Association,  River  Alliance  of  Wisconsin,  and
Wisconsin    Trout    Unlimited    by    Jodi    Habush    of    Midwest
Environmental  Advocates,  Madison,  Family  Farm  Defenders,  Inc.
and   Wisconsin   Farmers   Union   by   Lester   A.   Pines,   Jeffrey   L.
Vercauteren,  and  Cullen  Weston  Pines  &  Bach,  LLP,  Madison  and
Kara   Slaughter   of   the   Wisconsin   Farmers   Union,   Madison,
Wisconsin  Counties  Association  and  Wisconsin  Towns  Association
by  Patrick  Henneger,  Andrew  T.  Phillips,  Daniel  J.  Borowski,  and
Phillips  Borowski,  S.C.,  Mequon,  and  Richard  J.  Stadelman  and
the  Wisconsin  Towns  Association,  Shawano.




2012  WI  85
NOTICE
This  opinion  is  subject  to  further
editing  and  modification.    The  final
version   will   appear   in   the   bound
volume of the official reports.
No.                                                    2009AP608
(L.C.  No.                                                                      2007CV1478,  2007CV1479,  2007CV2104  &  2008CV79)
                                                       STATE  OF  WISCONSIN     :                                                    IN  SUPREME  COURT
John  Adams,  Linda  Adams,  Mike  Johnson,  Ann
Johnson,  Verne  Wilkie,  Rosemary  Wilkie,  Richard
Massen  and  Darlene  Massen,
Plaintiffs-Respondents-Petitioners,
v.
State  of  Wisconsin  Livestock  Facilities  Siting
Review  Board,
Defendant-Co-Appellant,
Larson  Acres,  Inc.,
FILED
Intervenor-Appellant.
JUL  11,  2012
Diane M. Fremgen
Town  of  Magnolia,                                    Clerk of Supreme Court
Petitioner-Respondent-Petitioner,
v.
State  of  Wisconsin  Livestock  Facilities  Siting
Review  Board,
Respondent-Co-Appellant,
Larson  Acres,  Inc.,
Intervenor-Appellant.




REVIEW  of  a  decision  of  the  Court  of  Appeals.    Affirmed.
¶1    MICHAEL   J.   GABLEMAN,   J.      We   review   a   published
decision  of  the  court  of  appeals1  reversing  an  order  of  the  Rock
County  Circuit  Court,  James  E.  Welker,  Judge.    The  circuit  court
order  reversed  and  remanded  the  cause  to  the  State  Livestock
Facilities   Siting   Review   Board                                           ("Siting   Board"),   which   had
affirmed   with   modifications   a   permit   issued   by   the   Town   of
Magnolia                                                                       ("Town").     The  Town  had  granted  an  application  for  a
livestock  facility  siting  permit  submitted  by  Larson  Acres,  Inc.
("Larson"),  but  imposed  several  conditions  on  the  permit.
¶2    In  Wisconsin,  as  in  states  all  over  the  country,2  the
legislature  has  taken  steps  to  balance  the  important  interest  in
protecting   precious   natural   resources   with   the   important
interest   in   encouraging   a   robust   and   efficient   agricultural
economy.     As  a  central  component  of  balancing  these  interests,
the  legislature  has  strictly  limited  the  ability  of  political
subdivisions  to  regulate  the  livestock  facility  siting  process.
The  Town  stepped  over  those  limitations  when  it  impermissibly
conditioned  the  terms  of  a  siting  permit  without  following  the
1  Adams  v.  State  Livestock  Facilities  Siting  Review  Bd.,
2010  WI  App  88,  327  Wis.  2d  676,  787  N.W.2d  941.
                                                                                                                                                2  See  generally  Jody  M.  Endres  &  Margaret  R.  Grossman,  Air
                                                                                                                                                Emissions  from  Animal  Feeding  Operations:  Can  State  Rules  Help?,
13  Penn  St.  Envtl  L.  Rev.                                                 1,                                                               7-43                                                                       (2004)   (surveying  regulatory
                                                                               approaches  to  livestock  farming  in  various  states).




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guidelines  set  forth  by  the  legislature.     Because  the  Town’s
actions  were  violative  of  the  Siting  Law,  the  court  of  appeals
was  correct  to  find  the  challenged  conditions  in  the  permit
invalid,  and  we  therefore  affirm.
I.    BACKGROUND
¶3    As  reflected  by  the  voluminous  record,  the  history
between  the  parties  is  a  long  and  rancorous  one.     The  facts
presented  are  only  those  relevant  to  the  disposition  of  the
appeal.
¶4    The  narrative  begins  in                                             1977.                                                             That  year,  the  Town
passed  its  first  zoning  ordinance.     The  ordinance  included  a
section  entitled,  "Water  Quality  Protection,"  which  provided  a
general   prohibition   on   pollutants,   followed   by   this   more
specific  clause:
[N]o  activity  shall  discharge  any  liquid,  gaseous,  or
solid  materials  so  as  to  exceed  or  contribute  toward
the  exceeding  of  the  minimum  standards  and  those  other
standards  and  the  application  of  those  standards  set
forth   in                                                                   [Wis.   Admin.   Code   ch.  NR                                   102]   for   all
navigable  waters.
Magnolia,  Wis.,  Ordinance  (July  26,  1977).
¶5    Twenty-seven  years  elapsed.     In                                   2004,  the  Wisconsin
legislature  passed,  and  the  governor  signed  into  law,  Wisconsin
Statutes    section  93.90                                                   (2003-04)                                                         ("Siting    Law"),3    an    act
                                                                             regulating   "livestock   facility   siting   and   expansion."   As
suggested   by   its   title,   the   Siting   Law   established   various
3  When  referring  to  the  statute  as  a  whole,  we  use  the  term,
"Siting   Law."                                                              When   referring   to   specific   sections   of   the
statute,  we  cite  to  the  particular  provision.
3




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procedures   for   livestock   farm   operators   to   apply   for,   and
receive,  permits  from  political  subdivisions4  allowing  them  to
locate  their  facilities  in  particular  areas.
¶6    The  following  year,  the  Town  adopted  the  Siting  Law  as
part  of  its  zoning  ordinance.
¶7    One    provision    of    the    Siting    Law    directed    the
Department   of   Agriculture,   Trade   and   Consumer   Protection
("Department")  to  draw  up  rules  providing  more  specific,  precise
guidelines   for   the   new   permitting   process.                           Wis.   Stat.
§  93.90(2)(a)  (2005-06).5    After  an  extensive  rulemaking  process,
the   Department   fulfilled   its   legal   duty   and   promulgated
Wisconsin  Administrative  Code  ch.  ATCP  51  ("ATCP  51")  on  May  1,
2006.
¶8    The  next  day,  Larson  filed  an  application  with  the
Town  for  a  conditional  use  permit6                                        ("CUP")  for  a  facility  to
house  1,500  "animal  units."7  8
4  For   purposes   of   the   statute,   and   of   this   opinion,
"'Political   subdivision'   means   a   city,   village,   town,   or
county."    Wisconsin  Statutes  section  93.90(1m)(f)  (2005-06).
5  All  subsequent  references  to  the  Wisconsin  Statutes  are  to
the  2005-06  version  unless  otherwise  indicated.
6                                                                              Conditional  use  permits  are  "flexibility  devices,  which
are  designed  to  cope  with  situations  where  a  particular  use,
although  not  inherently  inconsistent  with  the  use  classification
of   a   particular   zone,   may   well   create   special   problems   and
hazards  if  allowed  to  develop  and  locate  as  a  matter  of  right  in
[a]  particular  zone."     Town  of  Rhine  v.  Bizzell,                      2008  WI                                                        76,
¶23,  311  Wis.  2d  1,  751  N.W.2d  780  (internal  quotation  marks  and
citations  omitted).
4




No.                                                                             2009AP608
¶9    Approximately  three  weeks  later,  on  May  24,  2006,  the
Town  adopted  a  revised  zoning  ordinance.      The  new  ordinance
recited   the   same   language   from   the   water   quality   protection
provision  quoted  above,  but  appended  several  words  at  the  end:
In  addition,  no  activity  shall  discharge  any  liquid,
gaseous,   or   solid   materials   so   as   to   exceed   or
contribute   toward   the   exceeding   of   the   minimum
standards  and  the  application  of  those  standards  set
forth   in                                                                      [Wis.   Admin.   Code   ch.  NR                                                                                 102]   for   all
navigable  waters  and                                                          [chs.  NR                                                                    140,                               141  and           809]  for
groundwater  and  drinking  water  and  applicable  federal
drinking  water  regulations.
Magnolia,  Wis.,  Ordinance  (May  24,  2006)  (emphasis  added).
¶10   After  a  lengthy  dispute  regarding  the  sufficiency  of
Larson's  application,  the  Town  deemed  it  complete  and  scheduled
a  public  hearing.     The  hearing's  organization  followed  formal,
quasi-judicial   lines:   witnesses   were   sworn   and   examined   by
7                                                                               An  animal  unit  is  "a  unit  of  measure  used  to  determine
                                                                                the  total  number  of  single  animal  types  or  combination  of  animal
types."  Wis.  Stat.                                                            §  93.90(1m)(a)                                                              (incorporating  Wis.  Admin.
                                                                                Code  §  NR  243.03(3)  (later  renumbered  §  243.03(5)).    Under  this
system  of  measurement,  a  steer  is                                                                                                                       1  animal  unit  and  a  milking
cow  is  1.4  animal  units.                                                    §  243.03(5)  tbl.  2A.
8  As  a  result  of  previous  litigation  and  settlement,  Larson
was  apparently  operating  in  the  absence  of  a  permit  when  it
applied.      There  was  some  ambiguity  below  as  to  whether  the
application  was  for  a  new  facility  or  an  expanded  one.     The
parties  do  not  suggest  that  the  ambiguity,  whatever  it  was,  has
any  bearing  on  the  outcome  of  the  case,  so  we  do  not  address  the
question.
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No.                                                                            2009AP608
attorneys  from  both  sides,9  and  arguments  were  presented  to  the
Board.     Most  of  the  day  was  devoted  to  testimony  from  several
expert  witnesses  retained  by  the  Town.    Two  of  the  experts  were
scientists  who  spoke  at  length  about  the  environmental  damage
they   believed   the   farm   was   inflicting,   and   the   risks   its
operations   posed,   to   the   water   quality   of   Norwegian   Creek
(running  through  the  Town)  and  to  the  Town's  drinking  water.
Larson  submitted  the  results  of  various  studies  and  reports  to
the  Town,  stressed  that  the  alleged  environmental  problems  had
not  been  definitively  linked  to  the  farm,  and  reiterated  that  it
read   the   Siting   Law   as   forbidding   the   imposition   of   any
conditions  taken  from  outside  ATCP  51's  parameters.
¶11   On  March  27,  2007,  the  Town  Board  issued  its  decision.
It   granted   the   CUP   with   seven   conditions,   "imposed   for   the
purpose  of  protecting  the  Town's  ground  and  surface  water."    The
conditions,  quoted  in  their  entirety,  were:
1.                                                                             Larson  shall  provide  the  Town,  within  60  days  of
this   decision,   a   plan   to   utilize   land   use,
farming,   and   nutrient   management   practices   to
substantially   reduce   and   thereafter   minimize
nitrogen   loading   to   surface   and   ground   water
using  the  following  strategies:
9  By  this  point,  a  third  lawyer,  representing  John  and  Linda
Adams,  as  well  as  other  individual  citizens  in  the  area,  was
participating  in  the  proceedings  and  opposing  the  CUP                   (or,  in
the  alternative,  supporting  it  with  the  imposition  of  numerous
conditions).     This  group  later  filed  a  separate  petition  for
review  in  circuit  court  after  the  Siting  Board's  ruling.    Their
claim  was  subsequently  consolidated  with  the  Town's,  and  the  two
claims  appear  here  as  one.
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No.                                                                        2009AP608
a.    No  fall  spreading  of  manure  on  tile  drained
or  upland  field  on  the  Cook                                                                                                      [F]arm  until
nitrate  pollution  is  substantially  reduced.
b.    Crop   rotation   to   include   alfalfa   on   the
entire   Cook                                                              [F]arm   in                                                3-4   year   rotations
beginning  in                                                              2008  and  continuing  over  a                                                      4-
year  period  until  the  entire  Cook  Farm  has
been   rotated   and   is   consistent   with   the
current    farm    conservation    plan.                                                                                                                       The
rotation  plan  shall  include  no  less  than                                                                                                                 3
years   of   alfalfa   for   every   year   of   corn
planted  on  each  acre.
c.    Increased   frequency   of   soil   testing   from
once   every   four   years   to   once   a   year,
focusing    on    phosphorous    and    nitrogen
contents  of  the  soil  to  account  for  residual
nitrogen  in  calculating  spreading  plans  for
the  upcoming  growing  season.
2.                                                                         Larson  will  exchange  information  with  the  Town
concerning  management  practices  of  the  Facility,
including  notification  to  the  Town  Chair  of  all
changes  in  circumstances.
3.                                                                         Larson  will  allow  access  for  testing  well  water
at  the  Facility  and  access  for  the  Town  to  test
tile  lines  for  water  quality  monitoring  purposes
monthly,  upon  proper  notice  to  the  owners  of  the
Facility  unless  such  testing  is  required  under
the   terms   of   a   Wisconsin   Pollution   Discharge
Elimination   System   Permit                                              ["WPDES   Permit"]   as
issued  by  the  Wisconsin  Department  of  Natural
Resources  ["DNR"].10
4.                                                                         Larson   will   submit   nutrient   plans   and   update
annually  as  required  under  WPDES  to  the  Town  of
Magnolia  as  well  as  to  the  DNR.
5.                                                                         Larson  will  comply  with  all  provisions  of  the
Town  of  Magnolia  Zoning  Ordinance  and  any  other
10  A  WPDES  permit  is  a  certification  provided  by  the  DNR
under    authority    delegated    by    the    federal    Environmental
Protection  Agency.    See  Wis.  Stat.  ch.  283.
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No.                                                                             2009AP608
applicable  federal,  state,  and  local  regulations
and  law.
6.                                                                              If   water   quality   monitoring   or   testing   is
required  under  the  terms  of  a  WPDES  permit  as
issued  by  the  Wisconsin  [DNR],  the  Town  shall  be
provided    with    all    records    and    information
provided  by  Larson  Acres  to  the  DNR.
7.                                                                              The  Town  Board  shall  review  the  CUP  annually  to
assure  itself  that  Larson  is  in  compliance  with
the  permit.
¶12   The   conditions   were   preceded   by   sections   labeled
"findings  of  fact"  and  "conclusions  of  law,"  which  emphasized
the  ecological  dangers  posed  by  the  farm  to  fish  and  other
aquatic  life,  as  well  as  the  health  risks  posed  to  residents'
drinking  water.     The  Town  Board  determined  that  it  would  have
been  within  its  rights  to  deny  the  application  outright,  but
concluded   that   the   better   course   was   to   grant   it   with   the
conditions.
¶13   Larson   appealed   the   Town's   decision   to   the   Siting
Board,  challenging  conditions  one,  two,  three,  five,  and  seven.
II.   PROCEDURAL  HISTORY
¶14   After  extensive  briefing  from  the  litigants,  and  after
two  lengthy  meetings,  the  Siting  Board  issued  its  decision  and
affirmed  the  granting  of  the  permit,  while  imposing  its  own
substantial  modifications.
¶15   In  its  conclusions  of  law,  the  Siting  Board  determined
as  an  initial  matter  that  the  Board  was  correct  to  grant  the
application  because  Larson  had  satisfied  all  of  the  requirements
laid  out  by  the  Siting  Law  and  ATCP  51.    The  Siting  Board  also
affirmed  the  Town's  authority  to  impose  conditions  in  a  CUP,  but
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No.                                                                            2009AP608
it  restricted  such  conditions  to  those  based  on  the  standards
incorporated  into  ATCP  51.
¶16   The  Siting  Board  reviewed  the  challenged  conditions
and  determined  that  each  exceeded  the  Town's  legal  authority.
In   particular,   the   Siting   Board   reversed   four   of   the   five
challenged   conditions:   one,   three,   five,   and   seven.                Those
conditions,  respectively,  required  Larson  to  provide  a  nutrient
management  plan  according  to  specified  strategies;  allowed  the
Town   access   to   Larson's   farm   for   testing   purposes;   mandated
compliance  with  the  zoning  ordinance  "and  any  other  applicable
federal,  state,  and  local  regulations  and  law";  and  provided
that   the   Town   would   review   the   CUP   annually   to   confirm
compliance  with  its  terms.    The  Siting  Board  affirmed  conditions
four   and   six,   both   of   which   essentially   required   Larson   to
provide  to  the  Town  any  materials  that  it  submitted  to  the  DNR
as  part  of  the  WPDES  permit  process.11     Finally,  it  modified
condition  two,  which  required  Larson  to  exchange  information
with  the  Town  concerning  its  "management  practices,"  by  limiting
such  information  to  that  needed  by  the  Town  in  order  for  it  to
monitor  compliance  with  the  standards  in  the  Siting  Law  and  ATCP
51.
¶17   The  Town  appealed  to  circuit  court.     Applying  a  de
novo  standard  of  review,  the  circuit  court  vacated  and  remanded
11  Larson  declined  to  challenge  conditions  four  and  six  at
the  Siting  Board,  and  does  not  challenge  them  here.     They  are
consequently  not  before  the  court,  and  will  not  be  addressed  in
the  analysis.
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No.                                                                            2009AP608
the  cause  to  the  Siting  Board.    It  interpreted  the  Siting  Law  as
having  no  preemptory  effect  on  political  subdivisions'  powers
that  existed  prior  to  the  enactment  of  the  Siting  Law.    Instead,
the    court    concluded,    the    law    simply    forced    political
subdivisions  to  follow  specific  procedures  when  they  wanted  to
impose   standards   more   stringent   than   the   state's.                  In   the
circuit  court's  view,  the  Town  imposed  no  such  standards  because
the  requirements  in  condition  five  of  the  CUP12  were  drawn  from
the   state's   own   administrative   code.   Accordingly,   the   court
concluded  that  the  Town  acted  within  its  lawful  authority  when
it  imposed  the  conditions.
¶18   In  contrast,  the  circuit  court  regarded  the  Siting
Board  as  acting  outside  of  its  lawful  authority  when  it  modified
the  permit,  interpreting  the  Siting  Law  and  ATCP  51  as  limiting
the   Board's   options   to   outright   reversals   or   affirmances   of
challenged  permits.    Consequently,  the  court  vacated  the  Siting
Board's  ruling  and  remanded  the  cause  to  the  Siting  Board  for  a
determination   of   whether   the   permit   should   be   affirmed   or
reversed  in  its  entirety.    Acknowledging  that  the  issues  raised
were  difficult  and  novel  ones,  and  predicting  that  they  would
ultimately  be  resolved  by  appellate  courts,  the  circuit  court
ordered   that   Larson   be   permitted   to   continue   operating   its
facility  as  before  until  all  appeals  were  disposed  of.
12  The  circuit  court  focused  its  legal  analysis  of  whether
the    conditions    were    improper    almost    entirely    on    the
administrative  chapters  referenced  in  condition  five.
10




No.                                                                           2009AP608
¶19   Larson  appealed.     In  a  published  decision,  the  court
of  appeals  reversed  the  circuit  court.    Adams  v.  State  Livestock
Facilities  Siting  Review  Bd.,                                              2010  WI  App                                                    88,   327  Wis.  2d  676,
787  N.W.2d  941.     It  began  by  demurring  on  the  question  of  the
appropriate  standard  of  review,  concluding  that  it  would  reverse
under   any   standard.      Id.,                                             ¶10   n.6.      The   court   went   on   to
consider  three  issues:                                                      1)  whether  the  Town  was  required  to  act
within  the  constrictions  of  the  Siting  Law  in  conditioning  the
permit;                                                                       2)  whether  the  Town's  conditions  were  proper  under  the
Siting  Law;  and                                                             3)  whether  the  Siting  Board  was  authorized  to
modify  the  CUP.
¶20   On  the  first  issue,  the  court  of  appeals  determined
that  the  Siting  Law  preempted  the  Town's  actions.     The  court
grounded  its  decision  on  the  distinction  between  uniformity  in
the   regulation   of   farming   operations   and   uniformity   in   the
regulation  of  siting.      Id.,                                             ¶¶11-35.      It  also  rejected  the
Town's  invocation  of  the  public  trust  doctrine,13  emphasizing
that   several   other   mechanisms   exist   by   which   the   challenged
standards  could  be  enforced.    Id.,  ¶¶36-37.
13  Under  the  public  trust  doctrine,  the  legislature  and
local  governments  are  "bound  by                                           [their]  duty  to  protect  the
navigable  waters  of  the  state  for  the  citizens'  benefit"  and  "to
evaluate,"  before  acting  to  affect  the  water,  "all  potential
benefits  that  can  be  derived  from  water,  including  its  use  for
drinking."    Gabe  Johnson-Karp,  That  the  Waters  Shall  Be  Forever
Free:  Navigating  Wisconsin's  Obligations  under  the  Public  Trust
Doctrine  and  the  Great  Lakes  Compact,  94  Marq.  L.  Rev.  415,  422
&  n.37  (2010).
11




No.                                                                           2009AP608
¶21   On  the  issue  of  whether  the  Town  acted  within  the
Siting   Law's   parameters,   the   court   tied   its   reversal   to   a
question   the   trial   judge   elided:   whether   the   Town   adopted
factual  findings  to  justify  the  standards  incorporated  into  the
zoning   ordinance,   as   required   by   Wis.   Stat.                       §  93.90(3)(ar).
Id.,  ¶39.    In  the  court's  opinion,  the  Town  had  not.    "[U]nder
no  reasonable  view,"  the  court  of  appeals  concluded,  "did  the
[T]own  adopt  any  findings  of  fact"  to  support  the  regulations  at
issue,  and  they  were  therefore  barred  by  the  Siting  Law  from
applying  them  in  a  CUP  in  the  siting  process.    Id.,  ¶40.
¶22   Finally,  the  court  of  appeals  rejected  the  circuit
court's   limiting   of   the   Siting   Board   to   reversals   and
affirmances.    Id.,  ¶¶44-51.    Under  the  trial  court's  ruling,  the
court   of   appeals   reasoned,   an   "absurd   result"   obtains:   the
Siting  Board  is  forced  to  instruct  applicants  dissatisfied  with
the  terms  of  their  CUPs  that  their  only  relief,  if  they  "win,"
is  to  return  to  the  beginning  of  an  application  process  they
have  already  completed.    Id.,  ¶49.
¶23   The  Town  petitioned  this  court  for  review.    After  more
than   four   years   of   litigation   in   four   judicial   and   quasi-
judicial  forums,  the  time  has  now  come  to  resolve  the  important
and  novel  issues  raised  by  this  case.
III.  STANDARD  OF  REVIEW
¶24   When   considering   the   decision   of   an   administrative
agency,  this  court  reviews  the  agency's  ruling,  not  the  circuit
court's.    Coulee  Catholic  Schools  v.  LIRC,  2009  WI  88,  ¶31,  320
12




                                                                                                                                                                                                                               No.        2009AP608
Wis.  2d  275,                                                                  768   N.W.2d  868                                                                                    (citing   Liberty   Trucking   Co.   v.
DILHR,                                                                          57   Wis.  2d  331,                                             342,                                 204   N.W.2d  457                         (1973)).   The
question  of  whether  the  state  preempted  the  Town's  actions  is  a
matter  of  law  that  we  "review  independently,  benefitting  from
the  analyses  of  the  circuit  court  and  the  court  of  appeals."
DeRosso  Landfill  Co.  v.  City  of  Oak  Creek,  200  Wis.  2d  642,  652,
547  N.W.2d  770  (1996).
¶25   Although  the  parties  dispute  the  appropriate  level  of
deference  to  give  the  Siting  Board's  legal  determinations,14  the
question  is  not  a  difficult  one.     Both  Larson  and  the  Siting
Board  accurately  cite  well-established  precedent  requiring  de
novo  review  of  legal  conclusions  by  administrative  agencies  when
the  issues  presented  are  of  first  impression.    Clean  Wisconsin,
                                                                                Inc.   v.   Pub.   Serv.   Comm'n   of   Wis.,                  2005   WI                            93,                                       ¶43,       282
Wis.  2d  250,                                                                  700    N.W.2d  768                                              (affirming   that   "an   agency's
interpretation  of  a  statute  is  given  no  weight  at  all  .  .  .  when
the   issue   is   clearly   one   of   first   impression   for   the
agency  .  .  .                                                                 .");  Coutts  v.  Wis.  Ret.  Bd.,  209  Wis.  2d  655,  ¶14,
562   N.W.2d  917                                                               (1997)                                                          (same).                              There   has   never   been   any
contention  that  the  Board  had  any  experience  interpreting  the
laws  and  rules  at  issue  here  prior  to  this  case,  nor  that  any
other   adjudicatory   body   did.                                              Indeed,   the   Siting   Board
14  Adams  contends  that  the  Town's  legal  conclusions  deserve
deference   because   they   interpret   its   own   zoning   ordinance.
However,  since  we  review  the  Siting  Board's  determinations  of
law,  not  the  Town's,  we  need  not  decide  the  standard  of  review
that  would  apply  to  the  Town's  conclusions.
13




No.                                                                            2009AP608
acknowledged  in  its  opinion  that  Larson's  appeal  was  the  first
claim  it  ever  handled.
¶26   Even   if   we   were   to   accept   Larson   and   the   Siting
Board's   argument   that   there   are   circumstances   in   which   an
agency's  legal  answers  to  questions  of  first  impression  deserve
judicial  deference,  those  circumstances  are  not  present  here.
The  Siting  Board  was  deliberating  for  the  first  time  in  its
history,  interpreting  a  brand-new,  complex  regulatory  scheme,  in
the  absence  of  any  controlling  authority  from  appellate  courts,
and  considering  several  questions  that  implicated  the  scope  of
the  Board's  own  power.     Aside  from  the  first-impression  issue,
there  are  thus  several  additional  reasons  for  us  not  to  defer  to
its  legal  conclusions.    See,  e.g.,  Andersen  v.  DNR,  2011  WI  19,
¶25,  332  Wis.  2d  41,  796  N.W.2d  1  ("The  extent  of  [an]  agency's
statutory   authority   is   a   question   of   law   which   we   review
independently     and     without     deference     to     the     agency's
determination.").     For  the  reasons  set  forth  above,  our  review
is  de  novo.
IV.   DISCUSSION
¶27   This   case   presents   a   set   of   narrow   but   complex
questions.     All  of  the  issues  before  the  court  require  us  to
determine   whether   the   Town's   actions   were   preempted   by   the
Siting  Law.     Therefore,  we  first  undertake  a  detailed  look  at
Wisconsin's   preemption   doctrine   in   order   to   establish   a
foundation   upon   which   to   analyze   the   plain   language   of   the
statute  and  the  Town's  actions.     Second,  we  analyze  the  plain
14




No.                                                                           2009AP608
language   of   the   Siting   Law   and   determine   that   it   preempts
political  subdivisions  from  regulating  livestock  facility  siting
in  any  manner  inconsistent  with  the  Siting  Law.      Third,  we
evaluate  whether  the  Town's  actions  were  consistent  with  the
Siting  Law,  and  determine  that  they  were  not.      Finally,  we
evaluate  whether  the  Siting  Board  was  entitled  to  modify  the
conditions  of  the  siting  permit,  and  conclude  that  it  was.
A.    Preemption
¶28   Preemption  is  a  threshold  question  because  it  is  clear
(and  undisputed)  that  prior  to  the  enactment  of  the  Siting  Law,
the  Town  would  have  had  the  authority  to  condition  the  permit  as
it  did.     Therefore,  if  the  Siting  Law  does  not  preempt  the
Town's  authority  to  impose  the  challenged  conditions,  the  Town
acted  within  its  legal  powers  and  our  analysis  need  proceed  no
further.
1.                                                                            The  Home  Rule  Amendment  and  Issues  of  Statewide  Concern
¶29   Longstanding   Wisconsin   law   supports   the   proposition
that  political  subdivisions  retain  their  ability  to  govern  in
the  absence  of  state  legislation.     See  State  ex  rel.  Ekern  v.
Milwaukee,                                                                    190   Wis.  633,                                                  637,   639,   209   N.W.  860   (1926).   A
constitutional   amendment   reinforced   the   importance   of   this
15




No.                                                                             2009AP608
bedrock  principle  in  1924.    Wis.  Const.  art.  XI,  §  3.15    However,
the  legislature  may,  on  issues  of  statewide  concern,  prohibit
political  subdivisions  from  enacting  ordinances,  or  invalidate
ordinances   already   promulgated.                                             See,   e.g.,   DeRosso,                                    200
Wis.  2d  at  651.
¶30   Legislative    enactments    fall    into    one    of    three
categories:    exclusive    statewide    concern,    exclusive    local
concern,  or  a  "mixed  bag"  of  both  state  and  local  concern.
                                                                                State  ex  rel.  Michalek  v.  LeGrand,                    77  Wis.  2d                                   520,   527,   253
N.W.2d  505                                                                     (1977)                                                     (citing  Van  Gilder  v.  City  of  Madison,                 222
Wis.  58,  82,  267  N.W.  25  (1936)).
¶31   We  conclude  that  livestock  facility  siting  is  an  issue
of  statewide  concern.    We  base  this  conclusion  on  the  purpose  of
the  Siting  Law  as  articulated  by  its  plain  language.    Wis.  Stat.
§  93.90(1)                                                                     (stating  that  the  Siting  Law  is  an  "enactment  of
statewide    concern    for    the    purpose    of    providing    uniform
regulation   of   livestock   facilities").                                     However,   livestock
15  Wis.  Const.  art.  XI,                                                     §  3  states:  "Cities  and  villages
organized   pursuant   to   state   law   may   determine   their   local
affairs  and  government,  subject  only  to  this  constitution  and  to
such  enactments  of  the  legislature  of  statewide  concern  as  with
uniformity  shall  affect  every  city  or  every  village."     For  a
more   detailed   treatment   of   the   history   of   the   home   rule
amendment,  see  generally  Robert  W.  Hansen,  Municipal  Home  Rule
in  Wisconsin,  21  Marq.  L.  Rev.  74  (1937).
16




No.                                                                          2009AP608
facility  siting  is  not  a  matter  of  exclusive  statewide  concern.16
Livestock  facility  siting  clearly  affects  local  concerns,  and
has    been    traditionally    regulated    at    the    local    level.
Accordingly,  we  conclude  that  livestock  facility  siting  is  a
"mixed   bag"   of   statewide   and   local   concern.                      Michalek,                                                    77
Wis.  2d  at  527  &  n.8.
2.                                                                           The  Anchor  Test17
¶32   When  an  issue  falls  into  the  "mixed  bag"  category,
political   subdivisions   may   adopt   "ordinances   which,   while
addressed  to  local  issues,  concomitantly  regulate  matters  of
statewide  concern."    DeRosso,  200  Wis.  2d  at  650  (citing  Anchor
                                                                                                                                          Sav.    &    Loan    Ass'n    v.    Equal    Opportunities    Comm'n,                                                                     120
Wis.  2d  391,                                                               395-96,                                                      355   N.W.2d  234                                                          (1984)).                                     However,  "this
                                                                                                                                          authority  is  limited  to  ordinances  that  complement  rather  than
                                                                                                                                          conflict  with  the  state  legislation."     State  ex  rel.  Ziervogel
                                                                             v.  Washington  Cnty.  Bd.  of  Adjustment,                                                                                             2004  WI   23,                               ¶37,              269
Wis.  2d  549,                                                               676                                                          N.W.2d  401.                                                                          Four    factors    guide    our
16  Livestock  facility  siting  does  not  fall  into  any  of  the
"traditional"    categories    of    exclusive    statewide    concern
enumerated  in  Van  Gilder.     Van  Gilder  provides,  as  examples  of
areas  of  statewide  concern,  "the  law  of  domestic  relations,  of
wills,  of  inheritance,  of  contracts,  of  crimes  not  essentially
local  (for  example,  larceny  or  forgery),  [and]  the  organization
of  courts."                                                                 222  Wis.  at  82  (quoting  Adler  v.  Deegan,  167  N.E.
705,  713  (N.Y.  1929)  (Cardozo,  J.)).
17  We   refer   to   the   four-factor   preemption   test   as   the
"Anchor  test"  because  it  first  appeared,  in  its  modern  form,  in
Anchor  Sav.  &  Loan  Ass'n  v.  Equal  Opportunities  Comm'n,              120
Wis.  2d  391,  355  N.W.2d  234  (1984).
17




No.                                                                            2009AP608
determination  of  whether  the  political  subdivision's  actions  are
preempted  by  the  state  legislation:18
(1)   whether  the  legislature  has  expressly  withdrawn  the
power  of  political  subdivisions  to  act;  or
(2)  whether  the  political  subdivision's  actions  logically
conflict  with  the  state  legislation;  or
(3)  whether  the  political  subdivision's  actions  defeat  the
purpose  of  the  state  legislation;  or
(4)    whether   the   political   subdivision's   actions   are
contrary  to  the  spirit  of  the  state  legislation.
Jackson  County  v.  DNR,  2006  WI  96,  ¶¶19-20,  293  Wis.  2d  497,  717
N.W.2d  713                                                                                                              (citing  Mommsen  v.  Schueller,                                                   228  Wis.  2d  627,   636-
37,                                                                            599  N.W.2d  21                           (Ct.  App.                               1999));  Lake  Beulah  Mgmt.  Dist.  v.
                                                                               Vill.   of   E.   Troy,                   2011   WI                          55,   ¶15,                                      335   Wis.  2d  92,   799
                                                                               N.W.2d  787;  see  also  DeRosso,                                                  200  Wis.  2d  at                         651-52.     Because
the  test  is  formulated  in  the  disjunctive,  if  any  one  of  the
factors  is  met,  the  political  subdivision's  conflicting  action
is  void.    DeRosso,  200  Wis.  2d  at  652.
¶33   Applying  this  test,  we  look  to  the  plain  language  of
the  Siting  Law  to  determine  whether  the  Town's  actions  violate
any   of   the   four   factors.                                               We   conclude   that   the   conditions
imposed  by  the  Town  violate  the  first  factor  because  they  were
18  Prior  cases  have  applied  this  test  when  there  have  been
challenges  to  political  subdivisions'  ordinances.     The  test  is
also   properly   applied   where,   as   here,   the   action   of   the
political  subdivision  has  the  force  and  effect  of  law.
18




No.                                                                           2009AP608
an  attempt  to  exercise  power  expressly  withdrawn  by  the  plain
language  of  the  Siting  Law.19
B.    The  Legislature  Has  Expressly  Withdrawn  the  Power  of
Political  Subdivisions  to  Act  in  the  Field  of  Livestock
Facility  Siting
¶34   To  apply  the  Anchor  test,  we  must  evaluate  the  plain
language  of  the  statute  to  determine  whether  the  Town's  actions
are  preempted  by  the  Siting  Law.    This  is  a  matter  of  statutory
interpretation.     Therefore,  we  resort  to  our  standard  means  of
statutory  interpretation:  an  evaluation  of  the  plain  meaning.
¶35   When  interpreting  a  statute,  language  is  given  "its
common,  ordinary,  and  accepted  meaning,  except  that  technical  or
specially-defined  words  or  phrases  are  given  their  technical  or
special  definitional  meaning."     State  ex  rel.  Kalal  v.  Circuit
Court  for  Dane  Cnty.,                                                      2004  WI    58,   ¶45,   271  Wis.  2d  633,   681
N.W.2d  110.     Both  the  context  and  structure  of  the  statute  are
relevant   to   a   plain   meaning   analysis,   and   the   statute   is
interpreted  to  "avoid  absurd  or  unreasonable  results."     Id.,
¶46.
¶36   We  begin  with  the  plain  language  of  the  statute,  and
determine  that  the  power  of  political  subdivisions  to  regulate
livestock  facility  siting  has  been  expressly  withdrawn  by  the
legislature.     We  conclude  that  the  legislature  has  expressly
19  Because  we  conclude  that  the  Siting  Law  has  expressly
withdrawn  political  subdivisions'  power  to  regulate  livestock
facility  siting,  we  need  not  evaluate  the  other  three  factors.
Jackson  County  v.  DNR,                                                     2006  WI    96,   ¶20,   293  Wis.  2d  497,   717
N.W.2d  713.
19




No.                                                                         2009AP608
withdrawn  political  subdivisions'  power  to  regulate  livestock
facility  siting  by:  1)  creating  uniform  state  standards  that  all
political  subdivisions  must  follow;                                      2)  mandating  that  political
subdivisions  may  not  disapprove  CUPs  for  livestock  facilities,
with  limited  exceptions;  and  3)  requiring  political  subdivisions
to  grant  CUPs  for  livestock  facilities.
1.                                                                          The  Siting  Law  Provides  for  Uniform  State  Standards
¶37   The  purpose  of  the  Siting  Law,  set  forth  in  the  plain
language   of   Wis.   Stat.                                                §  93.90(1),   is   to   provide   "uniform
regulation  of  livestock  facilities."    To  effectuate  its  goal  of
uniformity   in   livestock   facility   siting,   the   legislature
required  the  promulgation  of  a  comprehensive  statewide  livestock
siting   standard.                                                          Wis.   Stat.                                                           §  93.90(2)(a)   (ordering   the
                                                                            Department   to   "promulgate   rules   specifying   standards   for
                                                                            siting  .  .  .  livestock    facilities").                                             The    legislature    was
                                                                            careful   to   provide   boundaries   to   the   new   regulations.                     For
example,  it  prohibited  the  Department  from  promulgating  rules
relating  to  livestock  facility  siting  that  conflict  with  Wis.
Stat.  §  93.90(2)(a).    Id.    Further,  the  legislature  allowed——but
did   not   require——the   Department   to   incorporate   those   same
sections  into  its  newly-minted  state  standards.20    Id.
¶38   The  Town  argues  that  the  Department  may  not,  acting  on
its  own,  preempt  local  authority  through  its  regulation.     In
20  In   promulgating   ATCP                                                51,   the   Department   elected   to
incorporate  multiple  state  and  federal  regulations,  as  well  as
sections   of   the   Wisconsin   statutes.                                 We   refer   to   these
regulations  as  the  "state  standards."    The  specific  contents  of
these  regulations  are  not  relevant  to  our  analysis.
20




No.                                                                             2009AP608
general,  we  agree  with  this  principle.      However,  the  Town's
argument  is  not  persuasive  here  because  the  Department  did  not
act   on   its   own,   but   instead   acted   pursuant   to   the   express
instruction   of   the   legislature.      Put   simply,   the   Department
acted  precisely  how  an  agency  is  supposed  to  act  where  the
legislature  has  delegated  rulemaking  authority.     Wis.  Stat.             §
227.11 (2)                                                                      (a)                                                               (permitting  "[e]ach  agency   [to]  promulgate  rules
interpreting    the    provisions    of    any    statute    enforced    or
administered  by  the  agency");  see  Oneida  Cnty.  v.  Converse,  180
Wis.  2d  120,                                                                  125,                                                              508   N.W.2d  416              (1993)                    ("An   administrative
agency  may  not  issue  a  rule  that  is  not  expressly  or  impliedly
authorized  by  the  legislature.").
¶39   Accordingly,   we   conclude   that   by   requiring   the
promulgation  of  state  standards  for  livestock  facility  siting,
the   legislature   expressly   withdrew   the   power   of   political
subdivisions   to   enforce   varied   and   inconsistent   livestock
facility  siting  standards.
2.                                                                              The  Legislature  Has  Preempted  the  Authority  of  Political
Subdivisions  to  Disapprove  Livestock  Facility  Siting  Permits
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No.                                                                             2009AP608
¶40   The    Siting    Law    expressly    withdraws    political
subdivisions'  authority  to  disapprove  livestock  facility  siting
permits  unless  one  of  eight  narrow  exceptions  applies.     Wis.
Stat.                                                                           §  93.90(3)(a)   provides,   in   part:   "Notwithstanding   ss.
33.455,  59.03(2)(a),  59.69,  60.10(2)(i),  60.61,  60.62,  61.34(1),
61.35,                                                                          62.11(5),                                                          62.23,                                   66.0415,   92.07(2),   92.11,   and
92.15 (3)                                                                       (a),  a  political  subdivision  may  not  disapprove              .  .  .  a
livestock  facility  siting  [permit]."                                         (emphasis  added).
¶41   The   Town   argues   that   the   meaning   of   the   word
"notwithstanding"  is  ambiguous,  and  that  the  proper  definition
is  "in  addition  to."    In  other  words,  the  Town  asserts  that  the
legislature  intended  to  allow  political  subdivisions  to  continue
disapproving  applications  for  reasons  outside  the  Siting  Law.
¶42   The  Town  cites  two  cases  in  which  the  court  did  in
fact  conclude  that  the  term  "notwithstanding"  was  ambiguous.
Maurin  v.  Hall,  2004  WI  100,  ¶36,  274  Wis.  2d  28,  682  N.W.2d  866
(defining  "notwithstanding"  to  mean  "in  lieu  of");  Bartholomew
                                                                                v.   Wisconsin   Patients   Comp.   Fund,                          2006   WI                                91,        ¶84,        293
Wis.  2d  38,                                                                   717  N.W.2d  216                                                   (defining  "notwithstanding"  to  mean
"in  spite  of").     Nevertheless,  that  a  term  is  ambiguous  in  one
context  does  not  render  it  ambiguous  in  all.    Indeed,  in  Maurin
we  acknowledged  that  the  meaning  of  "notwithstanding"  can  be
made  clear  by  the  surrounding  language.                                    274  Wis.  2d  28,                                                 ¶37
(acknowledging  that  "the  meaning  of  'notwithstanding'  by  itself
is  not  clear")  (emphasis  added).
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¶43   The  ordinary  meaning  of  the  term  is  clear.     Black's
defines  "notwithstanding"  as  "[d]espite;  in  spite  of,"  Black's
Law  Dictionary  1168  (9th  ed.  2009),  and  lay  dictionaries  agree,
see,   e.g.,   The   American   Heritage   Dictionary   of   the   English
Language                                                                     1238                                                   (3d  ed.          1992)   (defining  "notwithstanding"  as  "in
spite  of").     This  definition  is  the  only  sensible  one  in  light
of   the   Siting   Law's   purpose:   statewide   uniformity   in   the
regulation     of     livestock     facility     siting.                     For     if
"notwithstanding"  meant  what  the  Town  believes  it  to  mean,  there
would  be  no  restraints  on  the  ability  of  political  subdivisions
to  impose  a  host  of  diverse  standards  on  the  siting  process,
thus   subjecting   farm   operators   to   inconsistent   conditions.
Accordingly,  we  conclude  that  Wis.  Stat.  §  93.90(3)(a)  should  be
read   to   provide   that   "[i]n   spite   of                              [previous   statutory
authority   afforded   to   political   subdivisions],   a   political
subdivision  may  not  disapprove  .  .  .  a  livestock  facility  siting
[permit]."                                                                   (emphasis  added).
¶44   In   light   of   the   plain   language   of   Wis.   Stat.
§  93.90(3)(a),  it  is  clear  that  the  term  "notwithstanding"  means
"in   spite   of."                                                           Therefore,   the   Siting   Law's   prohibition   on
disapproving  livestock  facility  siting  permits  pertains  to  all
such   permits,   and   leaves   no   authority   to   the   political
subdivisions  to  disapprove  permits.
¶45   The   legislature   did   create   narrow   exceptions   that
allow  a  political  subdivision  to  disapprove  a  livestock  facility
siting  permit.      Wis.  Stat.                                             §  93.90(3)(a)1.-9.                                    (providing  the
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exceptions  to  the  rule  that  that  "a  political  subdivision  may
not   disapprove   or   prohibit   a   livestock   facility   siting   or
expansion").     The  exception  which  is  pertinent  to  our  analysis
is  set  forth  in  Wis.  Stat.                                              §  93.90(3)(a)6.21     According  to  that
section,   if   a   political   subdivision   wishes   to   disapprove   a
livestock  facility  siting  permit  for  failure  to  satisfy  some
requirement  imposed  by  a  political  subdivision  but  not  contained
in  the  Siting  Law,  the  political  subdivision  must  "[a]dopt[]  the
requirement   by   ordinance   before   the   applicant   files   the
application  for  approval,"  and                                            2)  "[b]ase[]  the  requirement  on
reasonable   and   scientifically   defensible   findings   of   fact,
adopted   by   the   political   subdivision."                               §  93.90(3)(a)6.a.-b.
This  requirement  ensures  that  farm  operators  receive  notice  of
local  standards  that  differ  from  the  state's,  and  that  they  are
not  subjected  to  arbitrary  or  unreasonable  conditions.
¶46   Accordingly,   we   conclude   that   the   legislature   has
expressly  withdrawn,  with  limited  exceptions,  the  power  formerly
reserved   to   political   subdivisions   to   disapprove   livestock
facility  siting  permits.
3.   The  Legislature  Has  Limited  the  Conditions  a  Political
Subdivisions  May  Impose  When  Granting  Livestock  Facility  Siting
Permits
¶47   The  Siting  Law  not  only  expressly  withdraws  political
subdivisions'   power   to   disapprove   livestock   facility   siting
21  In  the  interest  of  brevity,  we  do  not  list  all  of  the
exceptions  in  Wis.  Stat.  §  93.90(3)(a)1.-9.
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No.                                                                          2009AP608
permits   absent   some   narrow   exception,   but   also   expressly
withdraws   political   subdivisions'   power   to   impose   certain
conditions   when   they   grant   such   permits.22                         When   political
subdivisions  grant  a  livestock  facility  siting  permit,  they  must
condition  the  permit  on  compliance  "with  the  applicable  state
standards."  Wis.  Stat.  §  93.90(3)(ae).    This  requirement  imposed
by   the   legislature   upon   political   subdivisions   that   grant
livestock  facility  siting  permits  pertains  to  all  such  permits,
and  leaves  no  authority  to  the  political  subdivisions  to  grant
permits  in  a  manner  inconsistent  with  the  Siting  Law.
                                                                             ¶48   Mirroring                                         the   requirements                                            of   Wis.   Stat.
§  93.90(3)(a)6                                                                                                                            (pertaining   to   the   disapproval   of   permits),
§  93.90(3)(ar)  provides  that  if  a  political  subdivision  wishes
to  grant  a  livestock  facility  siting  permit  and  condition  it  on
a  requirement  not  contained  in  the  state  standards,  it  must:  1)
"[a]dopt[]  the  requirement  by  ordinance  before  the  applicant
files   the   application   for   approval;"   and                           2)   "[b]ase[]   the
requirement  on  reasonable  and  scientifically  defensible  findings
of  fact,  adopted  by  the  political  subdivision."
¶49   We   conclude   that   the   legislature   has   expressly
withdrawn  the  power  of  a  political  subdivision  to  condition  the
22  The  two  exceptions  addressed  in  paragraphs  61  and  65  are
nearly  identical.     Compare  Wis.  Stat.                                  §  93.90(3)(a)6.a.-b.  with
§  93.90(3)(ar)                                                              (requiring  identical  procedure  to  either  deny  a
siting   permit   or   approve   the   permit   with   additional,   "more
stringent"   conditions).                                                    This   supports   our   plain-meaning
interpretation  that  the  Siting  Law  expressly  withdraws  the  power
of  political  subdivisions  to  regulate,  in  any  manner,  livestock
facility  siting  permits,  unless  they  comply  with  the  Siting  Law.
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No.                                                                           2009AP608
grant  of  a  livestock  facility  siting  permit  on  any  requirement
other  than  the  state  standards  unless  the  political  subdivision
has   complied   with   the   single,   narrow   exception   contained   in
§  93.90(3)(ar).
¶50   In   light   of   the   foregoing,   we   conclude   that   the
legislature  has  expressly  withdrawn  from  political  subdivisions
the  power  to  regulate  livestock  facility  siting  in  any  manner
not   prescribed   by   the   Siting   Law.                                   It   has   done   so   by                                      1)
promulgating  uniform  state  standards  designed  to  supersede  local
standards,                                                                    2)   requiring   that   political   subdivisions   may   not
disapprove  livestock  facility  siting  permits,  and                        3)  requiring
that  political  subdivisions  must  condition  permits  on  only  the
state   standards.23                                                          Therefore,   any   attempt   by   the   Town   to
regulate   the   livestock   facility   siting   process   outside   the
parameters  set  by  the  Siting  Law  is  preempted.     Jackson,            293
Wis.  2d  497,                                                                ¶¶19-20                                                        (holding  that  where  the  legislature  has
expressly  withdrawn  the  power  of  political  subdivisions  to  act,
any  attempt  by  the  subdivision  to  exercise  the  withdrawn  power
is  preempted).
23  The  legislature  has,  through  the  exceptions  contained  in
Wis.  Stat.                                                                   §  93.90(3)(a)1.-9.  and                                       §  93.90(3)(ar),  granted  back
to  political  subdivisions  a  small  amount  of  their  former  power
to  regulate  livestock  facility  siting  permits.    The  presence  of
these  exceptions  does  not  mean  that  the  Siting  Law  failed  to
expressly  withdraw  political  subdivisions'  power  in  the  field  of
livestock  facilities  siting.     On  the  contrary,  exceptions  are
the  result  of  a  general  rule.     Here,  the  general  rule  is  the
express   withdrawal   of   political   subdivisions'   authority   to
disapprove  livestock  facility  siting  permits.
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No.                                                                            2009AP608
¶51   The  Town's  concern  that  the  legislature's  preemption
of  the  Town's  former  power  over  livestock  facility  siting  will
allow  water  polluters  to  operate  without  the  threat  of  sanction
is   unwarranted.                                                              Several   actors   retain   the   tools   and   the
authority  to  regulate  water  quality.     For  instance,  the  WPDES
permit,  under  which  Larson  operates,  makes  available  enforcement
actions  for  water  pollution  brought  by  the  federal  and  state
governments,  as  well  as  by  private  individuals.     See  generally
Domino  v.  Didion  Ethanol,  LLC,  670  F.  Supp.  2d  901,  912-13  (W.D.
Wis.                                                                           2009).                                                            Additionally,  the  state  has  several  enforcement
mechanisms   available   to   it   for   the   enforcement   of   proper
environmental  standards,  including  water  quality  standards.  For
example,  the  State,  through  the  DNR  and  the  Department,  remains
free   to   promulgate   and   enforce   regulations   related   to   the
operation  of  livestock  facilities.     Indeed,  there  are  lengthy
sections   of   the   administrative   code   designed   to   ensure   the
protection  of  Wisconsin's  waters.     See,  e.g.,  Wis.  Admin.  Code
chs.  NR                                                                       200,                                                              300,                                                   800;   Wis.   Admin.   Code   chs.  ATCP   31,   50.
Nothing   in   the   Siting   Law   preempts   the   enforcement   of   such
regulations,  so  long  as  the  enforcement  takes  place  outside  the
siting  permit  application  process.24
24                                                                             The  dissent  believes  that  it  is  "absurd"  for  conditions
in  a  siting  permit  to  be  void  under  the  Siting  Law  when  at  the
same  time  "the  Town  has  the  power  to  regulate  the  operations  of
the  livestock  facility"  in  other  ways.      Dissent,                      ¶69.      "It
doesn't  make  any  sense"  to  the  dissent  "to  interpret  the  Siting
Law   as   prohibiting   a   political   subdivision   from   granting   a
permit  with  otherwise  valid  conditions  regulating  the  livestock
facility"  while  at  the  same  time  "interpret[ing]  the  Siting  Law
as  invalidating  the  permit  conditions  yet  allowing  the  political
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No.                                                                             2009AP608
¶52   Accordingly,  the  Town  was  preempted  from  regulating
livestock   facility   siting   in   a   manner   inconsistent   with   the
Siting   Law.                                                                   Therefore,   we   conclude   that   in   order   for   its
decision  to  be  upheld,  the  Town  must  have  demonstrated  that  it
met  one  of  the  narrow  exceptions  in  the  Siting  Law  in  order  to
regulate  livestock  facility  siting.
C.    The  Challenged  Conditions  Failed  to  Satisfy  the  Narrow
Exception  Set  Forth  in  §  93.90(3)(Ar)  Because  the  Town
Failed  to  Adopt  Fact-Fin

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Wisconsin Law