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2001  WI  94
SUPREME COURT OF WISCONSIN
Case No.:                                                           99-3040
Complete Title
of Case:
State  of  Wisconsin  ex  rel  Carl  Kaminski,
Petitioner-Appellant,
v.
David  H.  Schwarz,  Administrator,  Division  of
Hearings  and  Appeals,
Respondent-Respondent-Petitioner.
REVIEW  OF  A  DECISION  OF  THE  COURT  OF  APPEALS
2000  WI  App  159
Reported  at:                                                       238  Wis.  2d  16,  616  N.W.2d  148
                                                                    (Published)
Opinion Filed:                                                      July  9,  2001
Submitted on Briefs:
Oral Argument:                                                      January  5,  2001
Source of APPEAL
COURT:                                                              Circuit
COUNTY:                                                             Trempealeau
JUDGE:                                                              John A.  Damon
JUSTICES:
Concurred:
Dissented:                                                          ABRAHAMSON, C.J.,  dissents  (opinion filed).
BABLITCH  and  BRADLEY, J.J., join dissent.
Not Participating:
ATTORNEYS:                                                          For the  respondent-respondent-petitioner the
cause was argued  by William C.  Wolford, assistant attorney
general,  with  whom on the  briefs was James  E. Doyle, attorney
general.
For the  petitioner-appellant there  was a brief
and oral  argument  by Donald T.  Lang, assistant  state public
defender.




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2001  WI  94
NOTICE
This opinion is subject to further editing and
modification.  The final version will appear
in the bound volume of the official reports.
No.                                                                            99-3040
                                                                               STATE  OF  WISCONSIN                  :     IN  SUPREME  COURT
State  of  Wisconsin  ex  rel.  Carl  Kaminski,
Petitioner-Appellant,
FILED
v.
JUL 9, 2001
David  H.  Schwarz,  Administrator,  Division
of  Hearings  and  Appeals,                                                    Cornelia G. Clark
Clerk of Supreme Court
Madison, WI
Respondent-Respondent-
Petitioner.
REVIEW  of  a  decision  of  the  Court  of  Appeals.    Reversed.
¶1    DAVID  T.  PROSSER,  J.      This  is  a  review  of  a  published
decision  of  the  court  of  appeals,  State  ex  rel.  Kaminski  v.
Schwarz,  2000  WI  App  159,                                                  238  Wis.  2d                         16,   616  N.W.2d          148.     The
court  of  appeals  reversed  a  judgment  of  the  Trempealeau  County
Circuit  Court,  John  A.  Damon,  Judge,  affirming  the  revocation  of
Carl   Kaminski's   probation.                                                 The   revocation   was   based   on
Kaminski's  violation  of  two  rules  of  probation  imposed  by  his
probation  agent.      The  rules  required  Kaminski  to  inform  his
immediate  neighbors  of  his  status  as  a  convicted  sex  offender,
and    to    inform    his    agent    before    beginning    an    intimate
relationship  with  another  person  so  that  the  agent  could  ensure




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that   the   other   person   knew   Kaminski   was   a   convicted   sex
offender.
¶2    After  Kaminski's  probation  was  revoked  for  violating
these   rules,   the   court   of   appeals   determined   that   the   rule
requiring  Kaminski  to  inform  his  immediate  neighbors  of  his  sex
offender  status  was  contrary  to  Wis.  Stat.                               §                                                                  301.46   (1997-98),1
which   relates   to   access   to   information   in   Wisconsin's   sex
offender  registry.    Kaminski,  238  Wis.  2d  16,  ¶11.    The  court  of
appeals   therefore   remanded   the   case   to   the   Department   of
Corrections                                                                    (DOC)  to  determine  whether  Kaminski's  violation  of
the   other   rule,   requiring   him   to   notify   his   agent   before
beginning   an   intimate   relationship   with   another   person,   was
sufficient  to  warrant  revocation.    Id.  at  ¶12.
¶3    The   issue   presented   is   whether   the   probation   rule
requiring  Kaminski  to  notify  his  immediate  neighbors  that  he  is
a  sex  offender  is  valid.    We  determine  that  Wis.  Stat.  §§  301.45
and                                                                            301.46   do   not   occupy   the   field   in   regulating   the
dissemination   of   sex   offender   registration   information,   or
prohibit  a  probation  agent  from  imposing  a  rule  requiring  a
convicted  sex  offender  to  notify  his  or  her  immediate  neighbors
of  his  or  her  sex  offender  status.    We  also  find  that  the  rule
1  All  subsequent  references  to  the  Wisconsin  Statutes  are  to
the  1997-98  version  unless  otherwise  indicated.
The  sex  offender  registration  law  embodied  in  Wis.  Stat.
§§  301.45   and                                                               301.46   has   undergone   extensive   revision   since
1998.     While  we  refer  in  this  opinion  to  the                         1997-98  statutes,
we  will  also  refer  to  amendments  to  the  statutes  when  relevant.
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imposed   on   Kaminski   was   not   unreasonable.                           Accordingly,   we
reverse  the  decision  of  the  court  of  appeals.
I.  BACKGROUND
¶4    The  facts  of  this  case  are  not  disputed.     Kaminski
pled  guilty  to  a  charge  of  second-degree  sexual  assault  of  a
child  contrary  to  Wis.  Stat.  §  948.02(2),  and  was  convicted  and
sentenced  to  ten  years  imprisonment  on  April                            23,                 1996.2   The
circuit  court  imposed  and  stayed  Kaminski's  sentence,  and  placed
him  on  probation  for  ten  years.
¶5    As   a   condition   of   probation,   the   circuit   court
sentenced  Kaminski  to  one  year  in  the  Trempealeau  County  Jail.
It   also   imposed   other   conditions   of   probation,   including
prohibitions  on  contact  with  the  victim  of  his  crime  and  the
victim's  family,  or  with  any  person  under  18  years  of  age  unless
the  person  is  a  family  member  and  the  contact  is  supervised.
The   court   also   ordered   that   after   his   release   from   jail,
Kaminski  was  to  report  to  a  group  home,  submit  to  a  chemical
dependency     evaluation,     undergo     treatment     for     suicidal
2  The  victim  was  an  eight-year-old  girl.      Kaminski  pled
guilty  to  having  sexual  intercourse  with  her  in  her  home.
The  Judgment  of  Conviction  states  that  Kaminski  pled  guilty
to  a  charge  of  first-degree  sexual  assault  of  a  child,  contrary
to  Wis.  Stat.  §  948.02(1).    Kaminski  was  originally  charged  with
first-degree  sexual  assault  of  a  child,  but  the  Division  of
Hearings  and  Appeals  declared  in  sustaining  the  revocation  of
Kaminski's  probation  that  he  actually  pled  guilty  to  second-
degree  sexual  assault  of  a  child.
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tendencies,  and  complete  sexual  offender  treatment,  an  education
program,  and  a  relapse  prevention  program.
¶6    When  Kaminski  was  released  from  jail,  he  was  initially
supervised   by   Tony   Lessard.                                             On   June                                                    25,   1997,   Kaminski
registered  as  a  sex  offender,  pursuant  to  Wis.  Stat.  §  301.45.
¶7    Kaminski    completed    sex    offender    treatment    and
inpatient  alcohol  and  other  drug  addiction  (AODA)  treatment,  but
he   was   later   terminated   from   an   AODA   residential   aftercare
program  for  rules  violations.
¶8    In  November                                                            1997  Kaminski's  case  was  transferred  from
Trempealeau   County   to   Chippewa   County,   and   Ellen   O'Connell
replaced  Tony  Lessard  as  Kaminski's  probation  agent.    She  issued
Kaminski                                                                      16  standard  rules  of  probation,  in  writing.     Rule   1
stated:  "You  shall  avoid  all  conduct  which  is  in  violation  of
federal   or   state   statute,   municipal   or   county   ordinances   or
which  is  not  in  the  best  interest  of  the  public  welfare  or  your
rehabilitation."    Rule  16  stated:
You  shall  follow  any  specific  rules  that  may  be
issued  by  an  agent  to  achieve  the  goals  and  objectives
of  your  supervision.    The  rules  may  be  modified  at  any
time,  as  appropriate.     The  specific  rules  imposed  at
this  time  are  stated  on  the  back  of  this  form.     You
shall  place  your  initials  at  the  end  of  each  specific
rule  to  show  you  have  read  the  rule.
Five   additional   rules   specific   to   Kaminski's   sex   offender
treatment  were  imposed  by  Agent  O'Connell  and  written  on  the
back  of  the  page  of  rules.    Kaminski  agreed  to  and  signed  this
list  of  rules.
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¶9    In  January                                                            1998  Kaminski  was  charged  with  misdemeanor
battery  against  his  wife,                                                 [S.K.].     He  entered  a  halfway  house
for   substance   abuse   treatment,   and   sporadically   attended   an
"Alternative  to  Abuse"  program.     After  a  restraining  order  was
issued   prohibiting   him   from   having   any   contact   with   S.K.,
Kaminski   was   convicted   of   battery   on   March                       18,                                                     1998,   and
sentenced  to  18  months  probation.    After  numerous  violations  of
the  restraining  order,  Kaminski  was  returned  to  jail.     When  he
was  released,  he  returned  to  the  halfway  house,  but  continued  to
contact  S.K.    He  was  therefore  discharged  from  the  halfway  house
and  returned  to  jail.     At  this  point,  Kaminski's  probation  on
the  battery  conviction  was  revoked,  and  he  was  sentenced  to  nine
months  in  jail  with  credit  for  time  served.
¶10   With  Kaminski  due  to  be  released  from  the  Chippewa
County  Jail  on  December                                                   19,                                                     1998,  Agent  O'Connell  issued  him
                                                                             additional   rules   of   probation,   numbered         16-1   through                          16-25.
These  rules  included  a  prohibition  of  contact  with  S.K.,3  and  a
requirement  that  he  register  as  a  sex  offender,  pursuant  to  Wis.
Stat.                                                                        §§  301.45  and                                         301.46.     Also  included  was  rule   16-3  which
stated:  "You  shall  notify  your  agent  of  any  involvement  in  an
intimate  relationship  at  its  beginning  and  you  shall  introduce
the  person  to  your  agent  to  disclose  your  past  sexual  offenses
prior  to  engaging  in  any  type  of  sexual  activity  with  that
person."     Rule                                                            16-25,  which  was  handwritten,  stated:  "You  will
3  Agent   O'Connell   stated   in   the   revocation   summary   that
Kaminski  was  served  with  divorce  papers  in  February  1998.
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notify  the  neighbors  on  each  side  that  you  are  a  convicted  sex
                                                                               offender  by  Dec.   24,                              1998.                     You  will  report  to  your  agent  on
Jan.                                                                           4,                   1999  at                                                   9  AM."     Kaminski  agreed  to  and  signed  these
rules  on  December  18,  1998.
¶11   Upon   his   release   from   jail   the   next   day,   Kaminski
moved  into  a  trailer  park  in  Chippewa  Falls.     Nine  days  later,
on  December  28,  1998,  Agent  O'Connell  was  notified  that  Kaminski
had  allegedly  sexually  assaulted  Tamala  B.,  an  Eau  Claire  woman,
the  night  before.     Agent  O'Connell  contacted  Kaminski  after  he
was  taken  into  custody.     Kaminski  admitted  in  writing  that  he
had   sexual   relations   with   Tamala   B.   without   notifying   his
probation  agent,  but  he  denied  sexually  assaulting  the  woman.
He   also   admitted   in   writing   that   he   had   not   informed   his
neighbors  of  his  sex  offender  status.      When  Agent  O'Connell
learned   that   Kaminski   was   being   charged   with   second   degree
sexual  assault,  she  initiated  probation  revocation  proceedings,
and  Kaminski  was  transferred  to  the  Trempealeau  County  Jail.
¶12   Agent   O'Connell   filed   a   "Violation   Investigation
Report,"   claiming   that   Kaminski   had   violated   three   rules   of
probation.     She  alleged  that  by  sexually  assaulting  Tamala  B.,
Kaminski  violated  a  statute,  contrary  to  rule  1,  and  engaged  in
sexual  relations  without  informing  his  agent,  contrary  to  rule
16-3.      Agent  O'Connell  also  alleged  that  Kaminski  failed  to
inform  the  neighbors  immediately  on  either  side  of  his  trailer
of  his  status  as  a  sex  offender,  contrary  to  rule  16-25.
¶13   A  probation  revocation  hearing  was  held  on  February
23,                                                                            1999.                An  administrative  law  judge   (ALJ)  heard  testimony
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No.  99-3040
from   Kaminski,   Tamala   B.,   and   other   witnesses,   and   received
Agent    O'Connell's    "Violation    Investigation    Report"    and
revocation   summary.                                                          Kaminski   testified   that   he   had   sexual
relations   with   Tamala   B.,   but   characterized   the   incident   as
consensual.     He  admitted  that  he  had  not  first  contacted  his
agent   to   assure   that   Tamala   B.   would   be   informed   of   his
conviction.    He  also  admitted  that  he  had  not  told  his  neighbors
about  his  status  as  a  sex  offender,  but  claimed  that  telling
them  was  unnecessary  because  they  did  not  have  children.
¶14   On  March                                                                8,                                                1999,  the  ALJ  issued  a  written  decision,
determining  that  Kaminski  had  not  sexually  assaulted  Tamala  B.
but   had   engaged   in   sexual   relations   with   her   without   first
telling  his  agent,  in  violation  of  rule                                  16-3.     The  ALJ  also
found  that  Kaminski  had  violated  probation  rule                          16-25  by  not
informing  his  immediate  neighbors  of  his  status  as  a  convicted
sex  offender.    The  ALJ  concluded  that  these  two  rule  violations
were  sufficiently  serious  to  warrant  revocation  of  Kaminski's
probation.
¶15   The  Division  of  Hearings  and  Appeals                                (DHA)  sustained
the  ALJ's  decision  on  March  23,  1999.
¶16   Kaminski   appealed   the   decision   of   the   DHA   to   the
Trempealeau  County  Circuit  Court  via  a  writ  of  certiorari.    The
circuit  court  affirmed  the  revocation  of  Kaminski's  probation,
stating   that   it   could   not   "find   these   rules   inherently
unreasonable"   and   could   not   "find   that   the   rules   were   so
unreasonable   that   the   decision   to   revoke   was   arbitrary   and
unreasonable  or  beyond  the  law."
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No.  99-3040
¶17   Kaminski  then  appealed  to  the  court  of  appeals,  which
reversed  the  circuit  court  judgment.    Kaminski,  238  Wis.  2d  16,
¶11.    The  court  of  appeals  decision  focused  on  rule  16-25,  which
required  Kaminski  to  inform  his  immediate  neighbors  of  his  sex
offender  status.     Id.  at                                                  ¶¶8-12.     The  court  of  appeals  stated
that  "by  enacting  Wis.  Stat.                                               §  301.46,  the  legislature  provided
limitations  on  access  to  sex  offender  registration  information."
Id.  at  ¶11.    It  determined  that  rule  16-25  is  inconsistent  with
Wis.  Stat.                                                                    §  301.46,  and  that  a  violation  of  the  rule  cannot
form  the  basis  for  revocation  of  probation.    Id.
¶18   The   court   of   appeals   concluded   that   Kaminski   had
admitted  to  having  sexual  relations  without  first  informing  his
agent,  in  violation  of  rule                                                16-3.     It  therefore  remanded  the
case  to  the  DOC  to  determine  whether  that  single  rule  violation
warranted  revocation.    Id.  at  ¶12.
¶19   Judge  Hoover  dissented,  asserting  that  nothing  in  Wis.
Stat.                                                                          §§  301.45  or                                               301.46,  or  in  the  legislative  history  of
those  statutes  indicates  that  the  legislature  intended  "to  limit
the   authority   to   impose   conditions   of   probation   that   are
otherwise  reasonable  and  appropriate."    Id.  at  ¶16  (Hoover,  J.,
dissenting).    He  declared  that  requiring  Kaminski  to  notify  his
neighbors   of   his   sex   offender   status   promoted   the   goals   of
rehabilitating  Kaminski  and  of  protecting  the  public,  and  was
reasonable  and  appropriate.    Id.  at  ¶17.
¶20   This  court  granted  the  State's  petition  for  review.
II.  STANDARD  OF  REVIEW
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No.  99-3040
¶21   The  issue  presented  in  this  case  requires  us  to  review
a  probation  revocation  by  the  DOC.     Our  review  is  therefore
limited  to  determining:
(1)  whether  the  Department  acted  within  the  bounds  of
its  jurisdiction;                                                            (2)  whether  it  acted  according  to
law;  (3)  whether  its  action  was  arbitrary,  oppressive,
or   unreasonable   and   represented   its   will,   not   its
judgment;  and                                                                (4)  whether  the  evidence  was  sufficient
that    the    Department    might    reasonably    make    the
determination  that  it  did.
State  ex  rel.  Warren  v.  Schwarz,                                         219  Wis.  2d                                  615,   628-29,   579
N.W.2d  698  (1998).
¶22   Kaminski's  revocation  was  based  on  findings  that  he
violated  two  rules  of  probation.     He  does  not  challenge  these
findingshe  admits  both  violations.    He  instead  claims  that  the
DOC  did  not  act  according  to  law  in  imposing  one  of  these  rules
of  probation,  and  that  the  rule  was  unreasonable.     Whether  a
condition  or  rule  of  probation  is  contrary  to  law  is  a  question
of  law,  which  this  court  reviews  de  novo.    Id.  at  629.
¶23   Whether    a    condition    or    rule    of    probation    is
unreasonable   is   dependent   on   whether   the   condition   or   rule
serves    the    dual    goals    of    probation:    rehabilitation    and
protection  of  the  community.     State  v.  Heyn,                          155  Wis.                                      2d     621,
629,  456  N.W.2d  157  (1990).
III.  ANALYSIS
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No.  99-3040
¶24   To  resolve  the  issue  in  this  case,  we  must  determine
whether  probation  rule                                                     16-25  requiring  Kaminski  to  inform  his
neighbors  of  his  sex  offender  status  was  either  contrary  to  Wis.
Stat.  §§  301.45  and  301.46,  or  otherwise  unreasonable.    We  begin
by  examining  a  probation  agent's  authority  to  impose  rules  of
probation.
A.  Probation  Agents'  Authority  to  Impose  Rules  of  Probation
¶25   Probationers  in  Wisconsin  are  subject  to  court-imposed
conditions  of  probation,  as  well  as  DOC-  and  agent-imposed  rules
of  probation.     Wis.  Stat.                                               §§  973.09  and                                          973.10.     Courts  are
authorized  under  §  973.09  to  "impose  any  conditions  which  appear
to  be  reasonable  and  appropriate."     Wis.  Stat.                       §  973.09(1)(a).
The  DOC  is  authorized  under                                              §  973.10(1)  to  establish  rules  and
regulations    for    probationers,    supplementing    court-imposed
conditions  of  probation.4     In  accordance  with                         §  973.10,  the  DOC
has  developed                                                               16  standard  rules  of  probation  that  a  probation
4  Wisconsin  Stat.  §  973.10(1)  provides:
Imposition  of  probation  shall  have  the  effect  of
placing  the  defendant  in  the  custody  of  the  department
and  shall  subject  the  defendant  to  the  control  of  the
department  under  conditions  set  by  the  court  and  rules
and  regulations  established  by  the  department  for  the
supervision  of  probationers,  parolees  and  persons  on
extended  supervision.
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No.  99-3040
agent  is  to  explain  to  the  probationer,  and  to  implement.    Wis.
Admin.  Code  §  DOC  328.04(3)  (May,  2001).5
¶26   The  DOC  also  has  established  rules  to  guide  probation
agents  in  supervising  probationers.     Probation  agents  are  to
"provide   individualized   supervision   of   clients   in   a   manner
consistent  with  the  goals  and  objectives  of  this  chapter."    Wis.
Admin.  Code  §  DOC  328.04(1).    They  are  also  expected  to  "attempt
to   help   the   client   be   successfully   reassimilated   into   the
community,  help  the  client  adjust  to  and  cope  with  community
living,  reduce  crime,  and  protect  the  public."    Id.    One  of  an
agent's     responsibilities     in     supervising     a     client     is
"[e]stablishing    written    rules    of    supervision    that    are
supplemental  to  existing  court-imposed  .  .  .  conditions."     Wis.
Admin.  Code  §  DOC  328.04(2)(d)  (emphasis  added).
¶27   It  is  undisputed  that  Agent  O'Connell  had  authority  to
impose  rules  of  probation  on  Kaminski,  and  that  Kaminski  agreed
to  the  rules  Agent  O'Connell  imposed.     The  question  is  whether
5  The  standard  rules  established  in  Wis.  Admin.  Code                   §  DOC
328.04(3)  include  requirements  that  the  client:
(a)   Avoid   all   conduct   which   is   in   violation   of   state
statute,  municipal  or  county  ordinances  or  which  is  not  in  the
best    interest    of    the    public    welfare    or    his    or    her
rehabilitation;
(L)  Follow  any  specific  rules  that  may  be  issued  by  an
agent  to  achieve  the  goals  and  objectives  of  this  chapter.  The
rules  may  be  modified  at  any  time  as  appropriate.
All  subsequent  references  to  the  Wisconsin  Administrative
Code  are  to  the  May,  2001  version  unless  otherwise  indicated.
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No.  99-3040
rule  16-25,  requiring  Kaminski  to  inform  his  immediate  neighbors
of  his  sex  offender  status,  is  contrary  to  Wis.  Stat.  §§  301.45
or  301.46.    An  administrative  rule  that  contravenes  the  words  of
an  unambiguous  statute  is  invalid.    Seider  v.  O'Connell,  2000  WI
76,  ¶28,  236  Wis.  2d  211,  612  N.W.2d  659.    For  the  same  reason,
a  rule  of  probation  imposed  by  a  probation  agent,  intended  to
supplement   court-imposed   conditions   of   probation,   may   not
validly  contravene  the  directive  of  a  statute.    See  id.
B.  Wisconsin's  Sex  Offender  Registration  Law
¶28   Resolving   this   case   requires   us   to   examine   and
interpret  Wis.  Stat.                                                         §§  301.45  and  301.46,  to  determine  whether
they   occupy   the   field   regulating   the   dissemination   of   sex
offender   registration   information   or   prohibit   rule                   16-25   in
these  circumstances.     When  interpreting  a  statute,  we  aim  to
discern  the  intent  of  the  legislature,  and  to  give  effect  to
that  intent.    County  of  Jefferson  v.  Renz,  231  Wis.  2d  293,  301,
603  N.W.2d  541  (1999).
¶29   We  begin  with  the  language  of  the  statute.     State  v.
Piddington,                                                                    2001  WI                                           24,    ¶14,            241  Wis.  2d   754,          623  N.W.2d              528.
If  the  statutory  language  is  clear,  we  need  not  look  beyond  it
to  determine  legislative  intent.    HMO-W  Inc.  v.  SSM  Health  Care
Sys.,                                                                          2000   WI                                          46,    ¶19,            234   Wis.      2d            707,                     611   N.W.2d   250.
However,  if  the  statute  is  unclear  or  ambiguous,  Teague  v.  Bad
River  Band  of  the  Lake  Superior  Tribe  of  Chippewa  Indians,  2000
WI                                                                             79,                                                ¶17,   236  Wis.  2d   384,            612  N.W.2d   709,  we  may  utilize
12




No.  99-3040
extrinsic  aids  such  as  legislative  history  and  statutory  purpose
                                                                                                                                   for  guidance.      McDonough  v.  DWD,              227  Wis.                                                              2d                271,      277,   595
N.W.2d                                                                         686                                                 (1999).                                              Statutory  language  is  ambiguous  if  it  is
capable  of  being  understood  in  more  than  one  way  or  in  more  than
one   sense   by   reasonably   well-informed   persons.      Teague,          236
Wis.  2d  384,  ¶17.
1.  Language  of  Wisconsin  Stat.  §§  301.45  and  301.46
¶30   Wisconsin   Stat.                                                        §§  301.45   and                                    301.46   govern   sex
offender   registration   and   access   to   information   in   the   sex
offender  registry.    Section                                                 301.45  requires  certain  persons  who
have   committed   sex   offenses   or   sexually   motivated   crimes   to
"comply   with   the   reporting   requirements"   set   forth   in   the
statute.    Wis.  Stat.  §  301.45(1).6    A  person  required  to  register
must  supply  information  including  his  or  her  name  and  aliases,
and   physical   characteristics   such   as   date   of   birth,   gender,
race,  height,  weight,  hair  color,  and  eye  color.     Wis.  Stat.
§  301.45(2)(a).                                                               The   person   must   also   supply   information
                                                                                                                                                                                        6  Section  301.45  applies  to  various  persons,  including  those
convicted  of:
                                                                                                                                                                                        any  violation,  or  for  the  solicitation,  conspiracy  or
                                                                                                                                   attempt   to   commit   any   violation,   of   s.                                                                          940.22(2),
940.225(1),                                                                    (2)   or                                            (3),                                                 944.06,                                                                948.02(1)   or    (2),
948.025,                                                                       948.05,                                             948.055,                                             948.06,                                                                948.07,           948.08,
948.11  or                                                                                                                         948.30,  or  of  s.                                  940.30  or                                                             940.31  if  the
                                                                                                                                                                                        victim  was  a  minor  and  the  person  was  not  the  victim's
parent.
Wis.  Stat.  §  301.45(1)(a).
                                                                                                                                                                                        13




No.  99-3040
regarding  his  or  her  conviction;  supervision;  and  supervising
agency;  the  addresses  of  the  person's  residence,  workplace,  and
school;  and  the  date  the  person's  information  was  last  updated.
Id.
¶31   A  registry  of  each  person's  information  is  maintained
by  the  DOC.     Id.     The  DOC  is  required  to  keep  the  information
confidential,   "except   as   provided   in  .  .  .  [§]                     301.46,           [and]
except  as  needed  for  law  enforcement  purposes."      Wis.  Stat.
§  301.45(7)(a).7
¶32   Wisconsin  Stat.  §  301.46  governs  access  to  information
contained  in  the  sex  offender  registry.     It  requires  that  the
DOC  notify  law  enforcement  agencies  and  the  interested  victims
of  a  sex  offender's  previous  crimes.     It  also  allows  community
agencies  and  the  general  public  to  request  sex  offender  registry
information.
¶33   When   a   sex   offender   registers   under   Wis.   Stat.
§  301.45,  the  DOC  must  immediately  make  all  the  information  that
the  registrant  supplies  available  to  the  chief  of  police  of  the
community  and  the  sheriff  of  the  county  in  which  the  person  is
7  Wisconsin  Stat.  §  301.45(7)  also  allows  limited  disclosure
of  information  for  the  purposes  of  Wis.  Stat.                           §§  301.03(14),
49.22(2m),  and  59.53(5).    These  statutes  concern  the  release  of
information   to   the   department   of   revenue   to   assist   it   in
locating  persons  who  have  not  properly  filed  tax  returns,  the
department   of   workforce   development   in   regards   to   child   or
spousal   support   obligations,   and   to   county   child   support
agencies,  respectively.     These  provisions  are  inapplicable  to
this  case.
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No.  99-3040
residing,    working,    or    attending    school.                             Wis.    Stat.
§  301.46(2)(a).8
¶34   Upon  request,  a  victim  of  a  registered  person's  crimes
and   members   of   the   victim's   family   are   also   entitled   to
notification  of  information  including  the  registered  person's
name  and  address,  the  agency  supervising  the  person,  and  the
date  of  the  most  recent  update  of  the  information.     Wis.  Stat.
§  301.46(3)(c).
¶35   Numerous   agencies   and   organizations   other   than   law
enforcement   agencies                                                          (including   schools;   day   care   providers;
group  homes;  and  the  departments  of  justice,  public  instruction,
and   health   and   family   services)   are   entitled   to   information
about   specific   sex   offenders   upon   request.                            Wis.   Stat.
§  301.46(4).9    The  DOC  is  required  to  provide  to  these  entities
8  Hereinafter,  we  use  the  terms  "police  chief"  or  "sheriff"
to  refer  to  the  police  chief  of  the  community  or  the  sheriff  of
the  county  in  which  a  registered  person  resides,  is  employed,  or
attends  school.
The  DOC  is  also  required  to  provide  the  police  chief  or
sheriff  with  bulletins  regarding  any  registrant  who  is  about  to
be   released   from   confinement   if   the   registrant   has   been
convicted  of  two  or  more  sex  offenses,  or  has  been  committed
under  Wis.  Stat.  Ch.  980.    Wis.  Stat.  §  301.46(2m).    The  DOC  has
discretion  to  decide  whether  to  issue  notification  bulletins
prior  to  the  release  of  registrants  who  have  been  convicted  of
only  one  sex  offense  and  have  not  been  committed  under  Chapter
980.    Id.
9  Neighborhood  watch  programs  are  entitled  upon  request  to
the  names  and  information  of  all  registered  persons  residing,
employed,   or   attending   school   in   the   "community,   district,
jurisdiction  or  other  applicable  geographical  area  of  activity."
Wis.  Stat.  §  301.46(4)(ar).
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No.  99-3040
the  name  and  any  aliases  of  a  registered  sex  offender,  the  date
of   the   person's   conviction   or   commitment,   and   the   date   the
information    was    most    recently    updated.                             Wis.    Stat.
§  301.46(4)(b).
¶36   Members  of  the  general  public  may  also  receive  sex
offender  registry  information.     The  DOC,  a  police  chief,  or  a
sheriff  may  disclose  sex  offender  registry  information  to  any
person   who   requests   information   about   a   specific   registered
person.10    Information  may  be  provided  if  "in  the  opinion  of  the
department   or   the   police   chief   or   sheriff,   providing   the
information  is  necessary  to  protect  the  public."     Wis.  Stat.
§  301.46(5).
¶37   The  police  chief  or  sheriff  has  discretion  to  disclose
information  about  a  registered  sex  offender  to  a  victim,  an
organization,  or  to  the  general  public  if  the  police  chief  or
sheriff  believes  the  information  is  necessary  to  protect  the
public.11     Wis.  Stat.                                                      §  301.46(2)(e).     This  disclosure  may  be
made  without  any  request.    Id.  (emphasis  added).
10  The  DOC,  a  police  chief  or  a  sheriff  may  prescribe  a
particular  form  and  manner  of  request  and  may  require  that  the
requester   state   the   purpose   for   the   request.                       Wis.   Stat.
§  301.46(5)(a)(1).
11  Police  chiefs  and  sheriffs  may  not  disclose  information
"concerning   a   child   who   is   required   to   register   under   s.
301.45,"  or  "any  information  concerning  a  juvenile  proceeding"
which    a    registered    adult    has    provided.                          Wis.    Stat.
§  301.46(4)(ag)  and                                                          (5)(c).     This  information  must  be  provided
by  the  DOC  to  police  chiefs  and  sheriffs,  but  otherwise  may  not
be  disclosed.    Id.
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No.  99-3040
¶38   Finally,  the  DOC  is  authorized  to  provide  sex  offender
registration  information  to  anyone  who  makes  an  open  records
request  for  that  information.    Wis.  Stat.  §  301.46(9).
¶39   The   parties   urge   different   interpretations   of   Wis.
Stat.  §§  301.45  and  301.46.    Kaminski  asserts  that  §§  301.45  and
301.46   occupy   the   field   regarding   access   to   sex   offender
registry  information,  by  establishing  detailed  notification  and
access  policies  and  procedures.      He  claims  that  in  creating
§§  301.45  and                                                                301.46,  the  legislature  intended  to  balance  the
public's  interest  in  safety  and  protection  with  the  offender's
right   to   privacy,   and   to   limit   access   to   sex   offender
registration  information.     He  contends  that  pursuant  to  this
goal,                                                                          §  301.45(7)  requires  that  all  sex  offender  registration
information  shall  be  kept  confidential  except  as  provided  in
§  301.46.      Kaminski   argues   that   the   legislature   intended   to
restrict  notification  or  access  to  information  to  only  those
persons  or  entities  specified  in  §  301.46,  and  gave  the  general
public  access  only  upon  request  and  at  the  discretion  of  the
police  chief  or  sheriff.
¶40   The  State  counters  that  nothing  in  the  language  of
Wis.  Stat.                                                                    §§                                                                    301.45  and   301.46  demonstrates  an  intent  by  the
legislature  to  occupy  the  field  of  sex  offender  notification,  or
to  restrict  the  authority  of  the  DOC  or  a  probation  agent  to
impose  reasonable  rules  of  probation  on  probationers  who  are
also  registered  sex  offenders.
                                                                               ¶41   This  court  has  determined  that  Wis.  Stat.                 §§  301.45
and                                                                            301.46  reflect  an  "intent  to  protect  the  public  and  assist
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law   enforcement"   and   are   "related   to   community   protection."
State  v.  Bollig,  2000  WI  6,  ¶¶21-22,  232  Wis.  2d  561,  605  N.W.2d
199.                                                                           Mindful   of   these   legislative   intentions,   we   think   it
unlikely  that  the  legislature  intended,  by  creating                      §§  301.45
and                                                                            301.46,   to   prohibit   probation   agents   from   requiring
actively-supervised  convicted  sex  offenders  to  disclose  limited
information  to  specified  persons  or  narrow  categories  of  persons
such   as   employers,   landlords,   neighbors,   and   new   social
acquaintances,  whom  offenders  are  likely  to  encounter,  perhaps
on  a  daily  basis.    Such  a  prohibition  would  undercut  the  mission
of  probation  and  parole  and  contradict  the  legislature's  intent
of  protecting  the  public.     We  would  find  it  incongruous  for
curious   strangers   to   have   access   to   information   because   the
"general  public"  is  listed  in  the  statute,  but  for  unsuspecting
next-door   neighbors   with   children   not   to   have   the   same
information   because   they   were   not   specifically   listed   by
category  and  were  not  on  alert  to  make  a  request.
¶42   Kaminski  rather  overstates  the  implications  of  this
court's  decision  in  Bollig.      Bollig  states  that  the  primary
purpose  of  the  sex  offender  registration  statute  is  to  protect
the  public  and  assist  law  enforcement.                                    232  Wis.  2d                                                        561,   ¶21.
It   explains   that   the   DOC   convened   a   Sex   Offender   Community
Notification   workgroup   to   assist   legislators   in   developing
balanced   community   notification   legislation——legislation   that
balanced   "community   protection   with   the   offender's   community
reintegration  needs."    Id.  at  ¶22.    We  noted  in  Bollig  that  Wis.
Stat.                                                                          §  301.46  "does  not  automatically  grant  the  public  carte
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No.  99-3040
blanche   access   to   the   information                                       [in   the   sex   offender
registry]."    Id.  at  ¶24.    However,  this  is  a  far  cry  from  saying
that  the  DOC  engineered  legislation  to  curtail  the  supervisory
powers  of  its  own  agents  and  created  for  sex  offenders  some
right  of  privacy  in  information  that  is  fundamentally  public
record.
¶43   Wisconsin  Stat.                                                          §  301.46  grants  both  law  enforcement
and  the  DOC  broad  authority  to  disseminate  information  to  the
general   public   if   either   determines   that   such   disclosure   is
necessary   to   protect   the   public.                                        This   broad   discretion   to
disclose    registry    information    is    evident    in    Wis.    Stat.
§§  301.46(2)(e),                                                               301.46(5)                                                       (a),   and   301.46(5)   (b)(4).   Section
301.46(2)                                                                       (e)  affords  the  police  chief  or  sheriff  the  authority
to  "provide  any  of  the  information  to  which  he  or  she  has  access
under  this  subsection  .  .  .  to  members  of  the  general  public  if,
in  the  opinion  of  the  police  chief  or  sheriff,  providing  that
information  is  necessary  to  protect  the  public."                          §  301.46(2)(e)
(emphasis  added).
¶44   A   number   of   law   enforcement   agencies   in   Wisconsin
communities,  including  the  police  departments  in  the  cities  of
Milwaukee,   Madison,   Waukesha,   and   Kenosha,   have   made   sex
offender  information  available  to  the  general  public  by  use  of
Internet  sites  listing  the  registered  sex  offenders  residing  in
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No.  99-3040
the  respective  communities,  and  providing  extensive  information
about  them.12
¶45   Additionally,  both  law  enforcement  officials  and  the
DOC   are   authorized   to   disclose   any   information   they   deem
appropriate   about   any   registered   person,   to   any   person   who
requests  it,  if  "in  the  opinion  of  the  DOC  or  the  police  chief
or  sheriff,  providing  the  information  is  necessary  to  protect
the  public."     Wis.  Stat.                                                 §  301.46(5)(a);  see  also  Wis.  Stat.
§  301.45(5)(b)(4).
¶46   We  cannot  conclude  from  the  language  of  Wis.  Stat.
§§  301.45  and  301.46  that  the  legislature,  in  giving  such  broad
discretion  to  the  DOC  to  give  any  information  about  any  sex
offender  to  anyone  who  requests  it,  intended  to  prohibit  the  DOC
from  imposing  a  rule  of  probation  requiring  a  convicted  sex
offender  to  inform  specified  persons  of  his  or  her  status.
¶47   Recently,  the  legislature  amended  Wis.  Stat.                       §  301.46
to  broaden  the  authority  of  the  DOC  to  disseminate  sex  offender
information.                                                                  1999  Wis.  Act                                                    89.     The  newly  created  subsection
(5n)   of                                                                     §  301.46   requires   that   the   DOC   "provide   access   to
                                                                              information  concerning  persons  registered  under  s.            301.45   by
12  The  Internet  sites  maintained  by  the  Milwaukee,  Madison,
and  Waukesha  police  departments  each  state  that  the  sex  offender
registration    lists    are    provided    pursuant    to    Wis.    Stat.
§  301.46(2m)  to  protect  the  public.
The   City   of   Kenosha   Police   Department's   Internet   site
listing  registered  persons  residing  in  Kenosha  is  based  on  the
open  records  law,  rather  than  on  Wis.  Stat.  §  301.46(2m).
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creating  and  maintaining  an  Internet  site13  and  by  any  other
means   that   the   department   determines   is   appropriate."             Wis.
Stat.  §  301.46(5n)  (1999-2000)  (emphasis  added).    The  DOC  is  to
provide  any  person  using  the  Internet  site  the  information  to
which   the   person   is   otherwise   entitled   under                      §§  301.45   and
301.46,  and  is  also  authorized  to  provide  any  user  with  "other
information  that  the  DOC  determines  is  necessary  to  protect  the
public."    Id.
¶48   While  we  determined  the  legislative  intent  of  Wis.
Stat.  §§  301.45  and  301.46  in  Bollig,  we  did  not  address  whether
the   legislature   intended   that   the   statutes   occupy   the   field
regarding  sex  offender  registration  notification.                         232  Wis.                                                           2d
561,                                                                          ¶¶21-22.     Here  we  must  ascertain  whether  the  legislature
intended  to  "supplant[]  or  preempt[]"  the  authority  of  probation
agents   to   impose   rules   of   probation   on   probationers.            See
Holtzman  v.  Knott,  193  Wis.  2d  649,  667,  533  N.W.2d  419  (1995).
¶49   This  question  requires  a  broader  inquiry  than  the  text
of  the  statutes.     Kaminski  argues  the  policy  of  the  statutes
based   upon   extrinsic   sources.                                           The   State   wages   a   similar
campaign.    Our  goal  is  to  discern  what  the  legislature  intended.
We  therefore  will  examine  the  history,  object,  and  context  of
Wisconsin's  sex  offender  registration  law.
13  The  DOC  Sex  Offender  Registry  Internet  site  was  required
by  statute  to  be  operational  by  June                                    1,                                                                  2001.   Wis.  Stat.
§  301.46(5n)                                                                 (1999-2000).     It  is  accessible  at  http://public-
sor.doc.state.wi.us/static/  (last  visited  July  3,  2001).
21




No.  99-3040
2.  History,  Object,  and  Context
                                                                             ¶50   Wisconsin   Stat.                                                                                                                  §  175.45                                                 (1993-94)   was   the   first
                                                                                                                                          Wisconsin  statute  to  require  persons  convicted  of  certain  sex
                                                                             crimes  to  register  with  the  State.     Bollig,                                                                                                                                                                                232  Wis.  2d   561,
¶21.                                                                         Section                                                                                                                                  175.45   required   a   convicted   sex   offender   to
provide  "information  about  his  or  her  home  address,  place  of
school  enrollment,  place  of  employment  and  employment  duties"  to
the  Department  of  Justice  (DOJ).    Wis.  Stat.  §  175.45(2)  (1993-
94).     The  DOJ  was  required  to  maintain  the  information.     Wis.
Stat.  §  175.45(7)(a)  (1993-94).
¶51   At  that  time,  neither  Wis.  Stat.                                  §  175.45                                                    (1993-94)
nor   any   other   statute   provided   for   any   access   to   a   sex
offender's  information,  or  any  notification  of  that  information.
Instead,                                                                     §  175.45  required  the  DOJ  to  "keep  the  information
confidential  except  as  needed  for  law  enforcement  purposes."
Wis.   Stat.                                                                 §  175.45(7)(a)                                              (1993-94).                                                                  Section                                                   175.45(6)                       (b)
                                                                                                                                          stated   that:   "[w]hoever   knowingly   fails   to   keep   information
                                                                             confidential  as  required  under  sub.                                                                                                  (7)  may  be  fined  not  more
than                                                                         $500  or  imprisoned  for  not  more  than                                                                                               30  days  or  both."
                                                                             Wis.  Stat.  §  175.45(6)(b)  (1993-94).
¶52   In                                                                     1996,  the  legislature  revised  and  renumbered  the
sex  offender  registration  system  by  enacting  1995  Wis.  Act  440,
creating  Wis.  Stat.                                                        §§  301.45  and                                              301.46.     Bollig,                                                         232  Wis.  2d
561,  ¶21.    The  new  sex  offender  registration  law  transferred  the
sex  offender  registry  to  the  DOC,  required  the  DOC  to  maintain
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the   sex   offender   registry   information,   and   provided   for
extensive  access  to  that  information.
¶53   As  we  noted  in  Bollig,  the  legislative  intent  behind
the  creation  of  Wis.  Stat.                                                §§  301.45  and                                                         301.46  can  be  gleaned
from   a   proposal   found   in   the   Legislative   Reference   Bureau's
drafting  file  for  1995  Wis.  Act  440.                                    232  Wis.  2d  561,  ¶22.    The
proposal,  prepared  by  the  Wisconsin  Department  Of  Corrections
"Sex  Offender  Community  Notification  workgroup"  (DOC  workgroup),
is  entitled  Sex  Offender  Community  Notification  Proposed  Program
Components,    Executive    Summary    and    Final    Report                 (1994)
[hereinafter  Final  Report].14     The  DOC  workgroup  was  "formed  in
response   to   efforts   by   legislators   to   introduce   community
notification  legislation  based  on  a  revision  and  expansion  of
the  then  existing  registration  statute."     Bollig,                      232  Wis.  2d
561,                                                                          ¶22.15                                                                  The    DOC    workgroup's    Final    Report    made
recommendations   and   laid   out   a   framework   for   the   new   sex
14  The  DOC  workgroup  consisted  of  representatives  of  the
DOC,  Probation  and  Parole,  the  Office  of  Sex  Offender  Programs,
the  DOJ  Office  of  Crime  Victim  Services,  the  Wisconsin  Chiefs  of
Police  Association,  Adult  Institutions,  Intensive  Sanctions,  and
Program  Services,  and  also  had  a  legislative  liaison.    Wisconsin
Department  Of  Corrections  Sex  Offender  Community  Notification
Workgroup,  Sex  Offender  Community  Notification  Proposed  Program
                                                                              Components,    Executive    Summary    and    Final    Report                                                                  (1994)
                                                                              [hereinafter  Final  Report].
                                                                              15  The  DOC  workgroup's  Final  Report  was  prepared  for  Senator
                                                                              Alberta  Darling  who  introduced  the  bill                            (1995  S.B.                                            182),  which
became                                                                        1995  Wis.  Act                                                         440,  and  Representative  Lolita  Schneiders
who   co-authored   S.B.                                                      182.                                                                    Final   Report,   supra,   at                          1;
Legislative  Reference  Bureau  Drafting  File  for                           1995  Wis.  Act
440,  Bill  History  for  1995  S.B.  182.
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offender   registration   and   notification   law.                             Final   Report,
supra.     It  recommended  expanding  the  then  current  sex  offender
registration  law  to  comply  with  Title  XVII  of  the                       1994  Federal
Crime  Bill.16    Id.  at  ii.
¶54   The  DOC  workgroup's  goals  were  to:
[A]nalyze   current   DOC,   local   law   enforcement,   and
other    state    laws/practices    related    to    community
notification  of  sex  offenders,  and;
[F]ormulate   recommendations   and/or   options   to   be
communicated  to  the  Legislature  related  to  the  most
effective   model   for   community   notification.                             This
model  will  need  to  balance  community  protection  with
the  offender's  community  re-integration  needs.
Id.  at  1.
¶55   A   section   of   the   DOC   workgroup's   Final   Report
summarized  the  then  current  notification  practices  under  Wis.
Stat.                                                                           §  175.45                                             (1993-94).     It  stated  in  part  that  "for  cases
supervised  under  a  high  risk  caseload,  probation  and  parole  may
provide  extended  notification  within  the  neighborhood,  schools,
employers,  etc.  .  .                                                          .  as  deemed  appropriate  and  necessary."    Id.
at  3  (emphasis  added).
16  Title  XVII  of  the                                                        1994  Federal  Crime  Bill,  also  known  as
the   Jacob   Wetterling   Crimes   Against   Children   and   Sexually
Violent  Offender  Registration  Act,  conditioned  federal  funding
on   whether   states   enacted   sex   offender   registration   and
notification  laws.                                                             42   U.S.C.                                           §  14071(g)(2)(a)                                        (Supp.   1996).
The  federal  law  and  similar  laws  passed  in  each  of  the  50  states
resulted   from   "Megan's   Law,"   passed   in   New   Jersey   in            1994,
requiring  community  notification  of  sex  offenders  residing  in
any  community.    State  v.  Bollig,  2000  WI  6,  ¶19  n.4,  232  Wis.  2d
561,  605  N.W.2d  199.
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¶56   Kaminski   contends   that   the   legislature   intended   to
discontinue   this   practice,   as   evidenced   by   language   in   Wis.
Stat.                                                                         §  301.45(7)  stating  that:  "The  department  shall  keep  the
information  confidential  except  as  provided  in  .  .  .  [§]  301.46,
[and]  except  as  needed  for  law  enforcement  purposes,"  found  in
Wis.  Stat.  §  301.45(7)(a).
¶57   We   disagree.                                                          The                                                                        1996   legislation   lifted   many
provisions  from  the                                                         1993  law.     Wisconsin  Stat.                                                                                 §  175.45(7)(a)
(1993-94)  read:
The  department  of  justice  shall  maintain  information
provided  under  sub.                                                         (2).                                                                       The  department  shall  keep
the  information  confidential  except  as  needed  for  law
enforcement  purposes.
¶58   Most  of  this  language  was  carried  over  to  Wis.  Stat.
§  301.45(7)(a)  where  it  is  applied  in  a  different  context  to  a
different  department.
The    department                                                             [of    corrections]    shall    maintain
information  provided  under  sub.                                            (2).  The  department
shall   keep   the   information   confidential   except   as
provided  .  .  .
The  subsection  then  uses  the  word  "except"  three  times,  listing
numerous  statutes.     The  subsection  includes  the  phrase  "except
as  needed  for  law  enforcement  purposes."
                                                                              ¶59   In  the  1993  law,  the  DOC  and  the  Department  of  Health
                                                                              and  Social  Services  were  required  to  share  information  with  the
DOJ.17     Wis.  Stat.                                                        §  175.45(9)                                                               (1993-94).     Nothing  in  the      1993
17  The   Department   of   Health   and   Social   Services   was
subsequently   renamed   the   Department   of   Health   and   Family
Services.
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law   prevented   the   two   departments   from   using   their   own
information   in   the   normal   course   of   business   under   other
statutes.
¶60   When  the  law  transferred  the  sex  offender  registry  to
the   DOC,   it   did   not   prevent   the   DOC   from   using   its   own
information  to  carry  out  its  mission  in  probation  and  parole.
¶61   The  most  significant  change  in  the                                  1996  legislation
was  that  a  sex  offender  registration  law  became  a  modified  sex
offender   notification   law,   expanding   access   to   information.
There  is  no  evidence  to  suggest  that  the  legislature  intended  to
curtail  the  DOC's  ordinary  operating  procedures.
¶62   During                                                                   1993  and                                                1994,  probation  and  parole  officers
could   notify   certain   people   in   a   high   risk   sex   offender's
neighborhood,  as  well  as  schools  and  employers,  about  the  sex
offender.    Final  Report,  supra,  at  3.    In  this  work,  the  agents
were  utilizing  their  own  information.
¶63   "One  precept  of  the  DOC  workgroup  was  to  build  upon
these  current  systems  or  practices."     Id.     The  DOC  workgroup's
recommended   model   was   to   "improve   or   expand   on   current
practices,"   and   to   "provide   flexibility   to   the   agency   of
jurisdiction  and  law  enforcement  in  order  to  expand  or  reduce
community   notification   based   on   case-by-case   factors——leaving
discretion  to  individualize  notification  strategies."    Id.  at  2.
¶64   Nothing   in   the   Final   Report   or   elsewhere   in   the
legislative   history   of                                                     1995   Wis.   Act                                        440   indicates   that   by
enacting  the                                                                  1996  revision,  the  legislature  intended  to  limit
the   ability   of   probation   agents   to   disclose   sex   offender
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information   if   necessary   to   supervise   clients   who   were   sex
offenders.                                                                   Instead,   the   legislature   pointedly   gave   the   DOC
authority   to   maintain   the   sex   offender   information,   broad
discretion  to  disclose  the  information,  and  broad  discretion  to
write  its  own  rules.
¶65   We   cannot   conclude   that   in   granting   the   DOC   broad
authority    to    notify    the    general    public    under    certain
circumstances,    and    in    expanding    notification    procedures
generally,  the  legislature  intended  to  usurp  probation  agents'
authority  to  impose  probation  rules  requiring  notification  of
people  in  close  proximity  to  a  specific  sex  offender.     Such
action  would  run  contrary  to  the  goal  of  "protection  of  the
public  from  sex  offenders,"  which  the  DOC  workgroup  deemed  "a
paramount  governmental  interest."    Id.  at  i.
¶66   Kaminski   also   points   out   that   Wis.   Stat.                   §  301.46
originally  did  not  specifically  provide  for  any  notification  of
the  general  public  absent  a  request  for  information.     He  notes
that  the  legislature  amended                                              §  301.46  in                                                 1997  to  authorize  the
police  and  sheriff  to  provide  information  to  the  general  public
even  without  a  request  for  the  information.                            1997  Wis.  Act                                               6.
Kaminski  asserts  that  when  the  legislature  did  not  extend  this
authority  to  the  DOC,  the  legislature  expressed  an  intention
that  the  DOC  not  have  authority  to  notify  the  general  public  of
a  registered  person's  status  as  a  sex  offender.
¶67   We  agree  that  Wis.  Stat.                                           §  301.46  did  not  originally
authorize  the  DOC  to  notify  the  public  at  large.     It  does  not
follow,  however,  that  the  legislature  intended  in  enacting  1995
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Wis.   Act                                                                    440   to   prohibit   a   particular   probation   agent   from
imposing  rules  of  probation  requiring  a  probationer  to  inform
specified  persons  of  the  probationer's  status  as  a  sex  offender.
¶68   It  is  clear  that  prior  to  the  enactment  of  Wis.  Stat.
§§  301.45    and                                                             301.46,    neither    law    enforcement    nor    the
Departments  of  Corrections  or  Justice  was  authorized  under  Wis.
Stat.                                                                         §  175.45  to  notify  any  member  of  the  general  public  of  a
registered  sex  offender's  personal  information.     Yet,  prior  to
1996  probation  agents  could  notify  certain  persons  of  a  client's
sex  offender  status.     Final  Report,  supra,  at                         3.     In  enacting
Wis.  Stat.                                                                   §§  301.45  and                                                       301.46,  the  legislature  intended  to
"build  upon  current  systems  or  practices,"  id.  at                      3,  and  to
"improve  or  expand  on  current  practices."     Id.  at                    2.     The  DOC
workgroup  recommended  that  "relevant  offender  information  should
be  made  available  for  the  purpose  of  .  .  .  screening  of  current
or  prospective  employees  or  volunteers  .  .  .  and  to  offer  the
general   public   greater   access   to   this   information   for   their
protection."    Id.  at  i.
¶69   We  find  it  unlikely  that  in  enacting                              1995  Wis.  Act
440,  the  legislature  intended  to  prohibit  the  only  method  the
DOC  or  law  enforcement  had  of  notifying  anyone——including  the
convicted    sex    offender's    employer,    landlord,    immediate
neighbors,  or  a  person  with  whom  the  sex  offender  might  begin  an
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intimate  relationship——of  the  convicted  sex  offender's  status,
if  these  persons  did  not  request  the  information.18
¶70   We   cannot   agree   that   the   legislature   intended   to
prohibit  notification  of  potentially  vulnerable  persons;  nothing
in  the  language  of  the  statutes  or  in  the  legislative  history
supports  such  a  conclusion.    Such  a  conclusion  would  invalidate
the  notice  in  rule                        

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