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2010  WI  87
SUPREME COURT OF WISCONSIN
CASE NO.:                                                                    2008AP2937
COMPLETE TITLE:
                                                                             Mercycare  Insurance  Company  and  Mercycare  HMO,
                                                                             Inc.,
                                                                             Petitioners-Respondents,
                                                                             v.
Wisconsin  Commissioner  of  Insurance,
Respondent-Appellant.
ON  CERTIFICATION  FROM  THE  COURT  OF  APPEALS
OPINION FILED:                                                               July  16,  2010
SUBMITTED ON BRIEFS:
ORAL ARGUMENT:                                                               March  2,  2010
SOURCE OF APPEAL:
COURT:                                                                       Circuit
COUNTY:                                                                      Rock
JUDGE:                                                                       James  E.  Welker
JUSTICES:
CONCURRED:                                                                   ROGGENSACK,  J.,  concurs  (opinion  filed).
ZIEGLER  and  GABLEMAN,  JJ.,  join  the  concurrence.
DISSENTED:
NOT PARTICIPATING:
ATTORNEYS:
For  the  respondent-appellant  the  cause  was  argued  by  Bruce
A.  Olsen,  assistant  attorney  general,  with  whom  on  the  brief  was
J.B.  Van  Hollen,  attorney  general.
For   the   petitioners-respondents   there   was   a   brief   by
Matthew  J.  Duchemin,  William  J.  Toman,  and  Quarles  &  Brady  LLP,
Madison,  and  oral  argument  by  Matthew  J.  Duchemin.
An  amicus  curiae  brief  was  filed  by  Andrew  C.  Cook  and  the
Wisconsin  Civil  Justice  Council,  Inc.,  Madison,  and  James  A.
Friedman  and  Godfrey  &  Kahn,  S.C.,  Madison,  on  behalf  of  the
Wisconsin  Civil  Justice  Council,  Inc.




2010  WI  87
NOTICE
This  opinion  is  subject  to  further
editing  and  modification.    The  final
version   will   appear   in   the   bound
volume of the official reports.
No.                                                                        2008AP2937
(L.C.  No.                                                                 2007CV32
STATE  OF  WISCONSIN                                                       :                                                  IN  SUPREME  COURT
MercyCare  Insurance  Company  and  MercyCare  HMO,
Inc.,
FILED
Petitioners-Respondents,
v.                                                                         JUL  16,  2010
Wisconsin  Commissioner  of  Insurance,                                    A. John Voelker
Acting Clerk of
Supreme Court
Respondent-Appellant.
APPEAL  from  judgment  of  the  circuit  court  for  Rock  County,
James  E.  Welker,  Judge.    Reversed.
¶1    ANN  WALSH  BRADLEY,  J.      This  case  is  before  the  court
on   certification   from   the   court   of   appeals,   pursuant   to
Wis.  Stat.  §  (Rule)                                                     809.61.1                                           The   certification   states:   "We
certify  this  appeal  to  the  Wisconsin  Supreme  Court  to  determine
whether  Wis.  Stat.                                                       §  632.895(7)  permits  an  insurer  to  exclude
maternity  coverage  for  an  insured  acting  as  a  surrogate  mother.
The  answer  to  this  question  is  determined,  in  part,  by  what
1  All  references  to  the  Wisconsin  Statutes  are  to  the  2007-
08  version  unless  otherwise  indicated.




No.                                                                          2008AP2937
level    of    deference,    if    any,    should    be    accorded    the
Commissioner's  decision."
¶2    The                                                                    Commissioner                                                                                                                    concluded      that                    Wis.          Stat.
                                                                                                                                    §  632.895(7)  does  not  permit  an  insurer  to  exclude  generally
                                                                                                                                    covered  maternity  services  for  surrogate  mothers.     Thus,  the
                                                                             Commissioner   determined   that   MercyCare's                                                                                                 2002   Contract   was
                                                                                                                                    ambiguous,  and  MercyCare's  attempt  to  exclude  generally  covered
                                                                                                                                    maternity   services   for   surrogate   mothers   under   its                                                  2002
Contract                                                                     contravened                                            the                                                                      requirements   of                      Wis.  Stat.
§  632.895(7).    For  the  same  reason,  he  determined  that  the  2005
Contract   contravened   Wis.   Stat.                                        §  632.895(7).                                         Finally,   the
Commissioner  also  disapproved  the  2005  Contract  under  Wis.  Stat.
§  631.20(2)(a)1.,  determining  that  it  is  misleading  because  the
benefits  are  too  restricted  to  serve  the  purposes  for  which  the
policy   is   sold.                                                          On   review,   the   circuit   court   accorded   no
deference  to  the  Commissioner's  interpretation  of  Wis.  Stat.
§  632.895(7)  and  reversed  the  Commissioner's  legal  conclusions.2
¶3    Applying  due  weight  deference,  we  conclude  that  an
insurer   may   not   make   routine   maternity   services   that   are
generally  covered  under  the  policy  unavailable  to  a  specific
subgroup  of  insureds,  surrogate  mothers,  based  solely  on  the
insured's  reasons  for  becoming  pregnant  or  the  method  used  to
achieve  pregnancy.     Accordingly,  we  determine  that  MercyCare's
application  of  the                                                         2002  Contract  to  exclude  from  coverage  all
2  Judgment  of  the  circuit  court  for  Rock  County,  James  E.
Welker,  Judge.
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No.                                                                              2008AP2937
maternity  services  for  surrogate  mothers  contravenes  Wis.  Stat.
§  632.895(7).
¶4    We  also  conclude  that  the  Commissioner  appropriately
disapproved  the  surrogacy  provision  in  MercyCare's  2005  Contract
because  it  is  contrary  to  Wis.  Stat.  §  632.895(7).    In  addition,
the   definition   of   "surrogate   mother"   set   forth   in   the            2005
Contract  is  misleading  because  the  benefits  are  too  restricted
to    serve    the    purposes    for    which    the    policy    is    sold.
Accordingly,  we  reverse  the  decision  of  the  circuit  court.
I
¶5    MercyCare  Insurance  Company  and  MercyCare  HMO,  Inc.
(collectively  "MercyCare")  are  insurance  companies  authorized  to
do  business  in  Wisconsin  and  subject  to  the  jurisdiction  and
control  of  the  Wisconsin  Commissioner  of  Insurance.     In                 2002,
MercyCare   offered   a   group   disability   insurance   policy   that
provided  maternity  coverage  for  eligible  persons  covered  under
the  policies.
¶6    J.M.   and   C.S.   were   eligible   persons   insured   by
MercyCare  under  MercyCare's                                                    2002  Certificate  of  Coverage    ("the
2002  Contract").3      C.S.  was  insured  as  a  dependent,  and  J.M.  was
insured  as  an  employee.
¶7    While  insured  under  the                                                 2002  Contract,  J.M.  and  C.S.
each  agreed  to  act  as  a  gestational  carrier  by  carrying  a  child
for  other  parents.     The  children  carried  by  J.M.  and  C.S.  are
not  genetically  related  to  J.M.  or  C.S.  respectively.
3  Form  MCHMOAUG2002
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No.                                                                            2008AP2937
¶8    Both  women  received  health  care  services  in  connection
with  their  pregnancies.     J.M.  received  medical  care  including
laboratory  tests,  ultrasounds,  maternity  care,  physician  visits,
inpatient  hospital  care,  anesthesia  and  delivery.     The  total
costs  incurred  amounted  to  $16,774.63.    C.S.  received  comparable
pre-   and   post-partum   medical   services,   with   costs   totaling
$18,510.84.
¶9    During   the   course   of   their   pregnancies,   MercyCare
denied  coverage  for  the  maternity  services  received  by  both  J.M.
and  C.S.    It  notified  J.M.  that  benefits  for  lab  work  were  being
denied   because   the   contract   did   not   cover   "surrogate   mother
services."4    Subsequently,  MercyCare  informed  J.M.  by  letter:
MercyCare   is   unable   to   authorize   coverage   for   all
services  related  to  this  pregnancy.    Services  provided
from                                                                           5-10-04   through   1-7-05   are   not   eligible   for
reproductive  services  benefits  or  pregnancy  benefits.
Any  benefits  paid  for  the  services  will  be  recouped.
C.S.  was  similarly  denied  coverage  based  on  the  2002  Contract's
identification  of  "surrogate  mother  services"  as  a  "non-covered
service"  under  the  Contract's  "Pregnancy  Benefits  coverage."5
4  The  letter  stated  in  part:  "MercyCare  Insurance  Company
has  received  a  request  for  you  to  receive  coverage  for  the
following   service:   obstetrical   testing   at   Meriter   Perinatal
Clinic  for  twin  pregnancy  from  surrogate  mother  services.     It
has  been  determined  that  this  service  is  not  a  covered  benefit.
Your  denial  was  based  on  your  Certificate  of  Coverage:  under
REPRODUCTIVE   SERVICES;   NON-COVERED   SERVICES:   Surrogate   mother
services.     Therefore,  MercyCare  Insurance  Company  is  unable  to
authorize   coverage   for   services   related   to   surrogate   mother
services."
5  MercyCare  informed  C.S.:  "Your  denial  was  based  on:  Your
HMO   Certificate   of   Coverage   under   Pregnancy   Benefits,   non
covered  services:  surrogate  mother  services  are  not  covered."
4




                                                                              No.                                                       2008AP2937
¶10   The                                                                     2002   Contract   provides   that   "surrogate   mother
services"  are  a  "non-covered  service"  in  two  separate  places——
under   the   section   titled   "Pregnancy   Benefits"   and   under   the
section   titled   "Reproductive   Services."                                 However,   the   term
"surrogate  mother  services"  is  not  defined  anywhere  within  the
2002  Contract.6
¶11   The  "Pregnancy  Benefits"  section  provides  as  follows:
Covered  Services:
Treatment  of  pregnancy  is  covered  for  an  employee,  an
employee's  covered  dependent  spouse,  or  an  employee's
covered  dependent  child.
Pregnancy   benefits   include   coverage   for   inpatient
hospital  care  and  pre-  and  post-natal  care  received
from  a  participating  provider.
Non-Covered  Services:
   Surrogate  mother  services.
   Elective  abortions.
   Maternity  services  received  out  of  the  service  area
in   the   last                                                               30   days   of   pregnancy   without   prior
authorization  from  the  Plan  except  in  an  emergency.
Prior  authorization  is  based  on  medical  necessity.
6  The  Certificate  of  Coverage  for  the  2002  Contract  had  been
approved  by  the  Office  of  the  Commissioner  of  Insurance               (OCI)
prior   to   its   use.                                                       During   the   proceedings   before   the
Commissioner,  an  OCI  insurance  examiner  explained  that  when  she
approved  the  2002  Contract,  she  believed  the  provision  excluding
"surrogate  mother  services"  was  intended  to  exclude  the  expenses
incurred  by  an  insured  to  pay  for  a  third  person  to  act  as  a
surrogate  or  gestational  carrier  and  carry  a  child  on  behalf  of
that  insured.
5




No.                                                                         2008AP2937
   Amniocentesis   or   chorionic   villi   sampling                       (CVS)
solely  for  sex  determination.
In  addition,  the  "Reproductive  Services"  section  of  the              2002
Contract   lists   various   covered   services   and   provides   that
"surrogate  mother  services"  are  a  "non-covered  service."7
¶12   After    denying    coverage    for    J.M.    and    C.S.'s
pregnancies,  MercyCare  sought  to  recoup  the  money  it  had  already
paid  for  claims  related  to  the  pregnancies.     Ultimately,  the
services  provided  to  both  women  were  paid  in  full  by  third
parties.
7  The   following   "reproductive   services"   are   "non-covered
services"  under  the  2002  Contract:
                                                                           Any  other  artificial  means  to  achieve  pregnancy,
consultations  for,  or  any  procedures  in  connection
with,  but  not  limited  to  in  vitro  fertilization,
gamete   intra   fallopian   transfer                                       (GIFT),   embryo
transplant,   or   any   other   assistive   reproductive
technique.
                                                                           Reversal    of    voluntarily    induced    sterilization
                                                                            procedures.
                                                                           Donor  sperm.
                                                                           Charges  for  donor,  laboratory  or  biological  fees
                                                                            directly  related  to  the  insemination  procedure.
                                                                           Revision  of  scarring  caused  by  implantable  birth
                                                                            control  devices.
                                                                           Surrogate  mother  services.
                                                                           Elective  abortions.

6




No.                                                                            2008AP2937
¶13   C.S.   filed   a   complaint   with   the   Office   of   the
Commissioner  of  Insurance.    Her  complaint  triggered  the  agency's
review   of   MercyCare's   denial   of   coverage   to   the   two   women.
During  this  review,  MercyCare  filed  its  newest  group  disability
policy   insurance   form                                                      ("the                                                        2005   Contract")8   with   OCI   for
approval.9
                                                                               ¶14   In  many  respects,  the                                                                       2005  Contract  is  identical  to
the                                                                            2002   Contract.                                             However,   the                          2005   Contract   revises   the
language  of  the  surrogate  mother  services  exclusion  and  provides
a  definition  for  the  term  "surrogate  mother."
¶15   Rather    than    simply    excluding    "surrogate    mother
services,"  the                                                                2005  Contract  provides  that  the  following  is  a
"Non-Covered  Service":  "Treatment,  services  or  supplies  for  a
surrogate  mother  or  any  pregnancy  resulting  from  your  service  as
a  surrogate  mother."     Additionally,  the                                  2005  Contract  provides
the  following  definition  of  the  term  "surrogate  mother":
Surrogate  mother  means  a  woman  who,  through  in  vitro
fertilization   or   any   other   means   of   fertilization,
gives  birth  to  a  child  which  she  may  or  may  not  have  a
genetic  relationship  to,  or  an  individual  who  provides
a   uterus   for   the   gestation   of   a   fertilized   ovum
obtained  from  a  donor  when  the  child  will  be  parented
by  someone  other  than  the  woman  who  gives  birth.
8  Form  no.  MCPlusRCPPOAug2005.
9  Wis.  Stat.                                                                 §  631.20  states  that  with  certain  exceptions,
"No  form                                                                      []  may  be  used  unless  it  has  been  filed  with  and
approved  by  the  commissioner  and  unless  the  insurer  certifies
that   the   form   complies   with   chs.                                     600   to                                                     655   and   rules
promulgated  under  chs.  600  to  655.  .  .                                  ."
7




                                                                                                                                                                                                                                   No.   2008AP2937
                                                                               ¶16   OCI   disapproved   the                                                                               2005   Contract   by   letter   dated
January                                                                        11,                                           2006.     The  letter  explained  that  the  exclusion  for
"[t]reatment,  services  or  supplies  for  a  surrogate  mother  or  any
pregnancy  resulting  from  your  service  as  a  surrogate  mother,"
must   be   deleted   because   "[a]   policy   that   provides   maternity
coverage   may   not   limit   the   coverage   based   on   method   of
conception,  as  such  a  limitation  is  unfairly  restrictive  and
discriminatory."10    MercyCare  requested  a  hearing.
¶17   On  February                                                             15,                                           2006,  OCI  issued  a  Notice  of  Hearing
alleging  that  MercyCare  violated  Wis.  Stat.  §  632.895(7)  when  it
denied  coverage  for  J.M.  and  C.S.'s  pregnancies  under  the              2002
Contract.     The  notice  further  alleged  that  the  disapproval  of
the  2005  Contract  was  appropriate  because  the  policy  exclusions
violated    the    mandated    maternity    benefits    of    Wis.    Stat.
§  632.895(7)  and  were  misleading  under  Wis.  Stat.  §  631.20.    The
case  ultimately  went  before  the  Commissioner  of  Insurance.    The
parties  agreed  to  submit  the  case  on  the  basis  of  briefs,  a
stipulation  of  facts,  and  other  stipulated  documentation.
¶18   The  Commissioner  issued  a  final  decision  on  December
8,  2006.    It  concluded  that:  (1)  under  the  mandate  of  Wis.  Stat.
10  Under   Wis.   Stat.                                                       §  631.20(2)(a),   the   commissioner   may
disapprove   a   form   upon   a   finding   that   "it   is   inequitable,
unfairly   discriminatory,   misleading,   deceptive,   obscure   or
encourages  misrepresentation,"  including  cases  where  the  form
"[i]s   misleading   because   its   benefits   are   too   restricted   to
achieve  the  purposes  for  which  the  policy  is  sold"  and  cases
where  the  form  "violates  a  statute  or  rule  promulgated  by  the
commissioner,  or  is  otherwise  contrary  to  law."
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No.                                                                           2008AP2937
§  632.895(7),11  MercyCare  may  not  exclude  maternity  coverage  of
otherwise  covered  persons  based  on  their  status  as  surrogate
mothers;                                                                      (2)  even  if  the  surrogacy  services  could  be  properly
excluded,  the  language  of  the                                             2002  Contract  is  ambiguous;                                 (3)
OCI  appropriately  disapproved  MercyCare's                                  2005  Contract  because
the   surrogate   mother   exclusion   is   contrary   to   Wis.   Stat.
§  632.895(7)  and  the                                                       2005  Contract  is  misleading  because  its
benefits  are  too  restricted  to  achieve  the  purposes  for  which
the  policy  is  sold.
¶19   The   decision   first   addressed   whether   MercyCare   was
permitted  under  Wis.  Stat.                                                 §  632.895(7)  to  exclude  maternity
coverage  on  the  basis  that  the  insured  was  acting  as  a  surrogate
mother.    The  Commissioner  explained  that  the  issue  required  the
application  of  "exclusions  or  limitations"  to  a  set  of  facts
unanticipated  by  the  legislature  at  the  time  the  statute  was
passed.     According  to  the  Commissioner's  interpretation,  "the
legislative  history  indicates  that  the  statute's  purpose  is  one
of  inclusiveness"  and  therefore,  the  statute  ensures  that  if  the
policy  provides  maternity  coverage,  all  covered  persons  must  be
treated  equally.    "[T]he  answer  to  whether  MercyCare's  exclusion
is  permissible  requires  a  determination  of  whether  MercyCare  is
11  Wis.  Stat.  §  632.895(7)  provides  as  follows:
Every  group  disability  insurance  policy  which  provides
maternity   coverage   shall   provide   maternity   coverage
for  all  persons  covered  under  the  policy.     Coverage
required  under  this  subsection  may  not  be  subject  to
exclusions  or  limitations  which  are  not  applied  to
other  maternity  coverage  under  the  policy.
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No.                                                                            2008AP2937
attempting  to  exclude  the  provision  of  a  group  of  services  or
the  exclusion  of  a  group  of  insureds."
¶20   The  Commissioner  concluded  that  under  the  statute,  an
insurer  may  deny  coverage  of  certain  specific  procedures,  such
as   in   vitro   fertilization,   to   all   people   covered   under   the
policy.      However,  an  insurer  may  not  deny  coverage  for  all
maternity  services  to  some  insureds  covered  under  the  policy
based  on  their  reasons  for  becoming  pregnant.     Therefore,  the
insurer  may  not  deny  coverage  of  generally  covered  maternity
services    because    the    insured    is    a    surrogate    mother.
Additionally,   the   Commissioner   concluded   that   the   surrogacy
exclusion   in   the                                                           2002   Contract   is   ambiguous   and   that   OCI's
disapproval   of   the                                                         2005   Contract   was   appropriate   under   Wis.
Stat.  §  631.20.
¶21   MercyCare  filed  a  petition  for  judicial  review  in  the
Rock   County   Circuit   Court.                                               The   circuit   court   accorded   no
deference   to   the   Insurance   Commissioner's   legal   conclusions
because    the    Commissioner    had    not    previously    interpreted
§  632.895(7)  and  because  it  determined  that  the  Commissioner  had
no  particular  expertise  that  would  assist  it  in  determining  the
applicability  of  the  statute.     Rather,  it  stated  that  the  case
was  one  of  "first  impression."
¶22   The  circuit  court  determined  that  "the  Commissioner  of
Insurance  exceeded  its  statutory  authority  in  disapproving  the
certificate  of  insurance,"  and  it  ordered  the  Commissioner  to
approve   the                                                                                                                          2005   Contract.       In   reaching   this   decision,   it
                                                                               concluded    that    Wis.    Stat.                                         §   632.895(7)                              "clearly    and
10




No.                                                                             2008AP2937
unambiguously"  permitted  MercyCare  to  exclude  maternity  coverage
for   otherwise   covered   persons   who   were   serving   as   surrogate
mothers.    It  determined  that  the  statute  required  only  that  "any
exclusions   or   limitations   must   be   applied   uniformly   to   all
covered  persons,"  and  that  "the  exclusion  for  surrogate  parents
is   an   exclusion   which   applies   uniformly   to   all   covered
persons."12
¶23   The  Commissioner  appealed,  and  the  court  of  appeals
certified  the  appeal  to  this  court.      It  explained  that  its
answer   to   the   question   of   the   proper   interpretation   of   the
statute  would  be  determined,  in  part,  by  the  level  of  deference
that  should  be  accorded  the  Commissioner's  decision.     Although
OCI   had   never   before   interpreted   the   specific   statutory
subsection  at  issue,  the  court  implied  that  OCI  had  experience
interpreting  other  mandatory  coverage  provisions.      The  court
stated  that  "guidance  is                                                     []  needed  on  this  topic  because  it  is
not  apparent  from  the  case  law  to  date  what  level  of  deference
should   be   given   to   an   agency's   decision   when   the   issue   is
particularly    within    the    agency's    area    of    expertise    and
specialized  knowledge,  but  the  agency  is  construing  a  specific
statute  for  the  first  time."
¶24   The  court  of  appeals  commented  that  "[a]  number  of
cases    suggest    that    a    question    is    not    one    of    first
impression  .  .  .  simply  because  an  agency  is  addressing  a  new
12  The  circuit  court  also  stated  that  it  was  unnecessary  to
address  the  other  issues  raised  by  the  parties.
11




No.                                                                             2008AP2937
fact  situation  for  the  first  time.     We  question  whether  the
approach  should  be  any  different  when  an  agency  is  addressing
particular  statutory  language  for  the  first  time."
II
¶25   On  appeal,  we  review  the  decision  of  the  Commissioner
of  Insurance  rather  than  the  decision  of  the  circuit  court.    The
parties  dispute,  and  the  court  of  appeals  was  uncertain  of,  the
applicable  standard  of  review.    We  address  this  question  first.
¶26   We  are  asked  to  interpret  Wis.  Stat.  §  632.895(7)  and
apply  it  to  the  exclusions  at  issue  in  this  case.    We  are  also
asked  to  interpret  MercyCare's                                               2002  and                                                    2005  Contracts,  which
are  policies  of  insurance.     Interpretation  and  application  of
statutes  and  insurance  policies  are  questions  of  law.     Volvo
Trucks   N.   Am.   v.   Wausau   Truck   Ctr.,                                 2010   WI                                                    15,                       ¶11,   323
Wis.  2d  294,                                                                  779   N.W.2d  423;   Stuart   v.   Weisflog's   Showroom
Gallery,  Inc.,  2008  WI  86,  ¶18,  311  Wis.  2d  492,  753  N.W.2d  448.
This  court  decides  questions  of  law  independently,  but  benefits
from  the  analyses  rendered  by  the  circuit  court  and  court  of
appeals.     Pawlowski  v.  Am.  Family  Mut.  Ins.  Co.,                       2009  WI                                                     105,
¶16,  322  Wis.  2d  21,  777  N.W.2d  67.
¶27   Because  statutory  interpretation  is  a  question  of  law,
a   court   is   never   bound   by   an   agency's   interpretation   of   a
statute.    Hutson  v.  State  Personnel  Com'n,  2003  WI  97,  ¶31,  263
Wis.  2d  612,                                                                  665  N.W.2d  212.     Nevertheless,  a  court  will  under
certain  circumstances  give  deference  to  an  agency's  statutory
interpretation.     Id.;  Racine  Harley-Davidson  v.  State,                   2006  WI
86,  ¶11,  292  Wis.  2d  549,  717  N.W.2d  184.
12




No.                                                                            2008AP2937
¶28   In   Racine   Harley-Davidson,   we   clarified   the   three
levels  of  deference  to  be  accorded  to  an  agency's  interpretation
of  a  statute:  no  deference,  due  weight  deference,  and  great
weight  deference.                                                             292  Wis.  2d  548,  ¶¶12-20.    These  three  levels
take  into  account  the  comparative  institutional  qualifications
and  capabilities  of  the  court  and  the  administrative  agency.
Id.,  ¶¶13-14.
¶29   A   reviewing   court   accords   an   agency's   statutory
interpretation   no   deference   when   the   issue   is   one   of   first
impression,  when  the  agency  has  no  experience  or  expertise  in
deciding   the   legal   issue   presented,   or   when   the   agency's
position  on  the  issue  has  been  so  inconsistent  as  to  provide  no
real  guidance.     Id.,                                                       ¶19.     When  no  deference  to  the  agency
decision   is   warranted,   the   court   interprets   the   statute
independently  and  adopts  the  interpretation  that  it  deems  most
reasonable.    Id.
¶30   A  reviewing  court  accords  due  weight  deference  when
the  agency  has  some  experience  in  an  area  but  has  not  developed
the  expertise  that  places  it  in  a  better  position  than  the  court
to  make  judgments  regarding  the  interpretation  of  the  statute.
Id.,                                                                           ¶18.                                                    When   applying   due   weight   deference,   the   court
sustains  an  agency's  interpretation  if  it  is  not  contrary  to  the
clear  meaning  of  the  statute——unless  the  court  determines  that  a
more  reasonable  interpretation  exists.    Id.
¶31   Finally,   a   reviewing   court   accords   great   weight
deference  when  each  of  four  requirements  are  met:  (1)  the  agency
is  charged  by  the  legislature  with  the  duty  of  administering  the
13




                                                                             No.                                                            2008AP2937
statute;                                                                     (2)   the   agency's   interpretation   is   one   of   long
standing;                                                                    (3)  the  agency  employed  its  expertise  or  specialized
knowledge  in  forming  its  interpretation;  and                            (4)  the  agency's
interpretation  will  provide  uniformity  and  consistency  in  the
application  of  the  statute.     Id.,                                      ¶16.     When  applying  great
weight  deference,  the  court  will  sustain  an  agency's  reasonable
statutory   interpretation   even   if   the   court   concludes   that
another  interpretation  is  equally  or  more  reasonable.    Id.,  ¶17.
The  court  will  reverse  the  agency's  interpretation  if  it  is
unreasonable——if   it   directly   contravenes   the   statute   or   the
state   or   federal   constitutions,   if   it   is   contrary   to   the
legislative  intent,  history,  or  purpose  of  the  statute,  or  if  it
is  without  a  rational  basis.    Id.
¶32   Whichever  level  of  deference  is  granted,  the  reviewing
court  does  not  abdicate  its  own  authority  and  responsibility  to
interpret  the  statute.    Id.,  ¶14;  Hutson,  263  Wis.  2d  612,  ¶31.
In  assessing  the  agency's  interpretation,  the  court  must  itself
interpret   the   statute   to   determine   whether   the   agency's
interpretation   is   reasonable.                                            Racine   Harley-Davidson,                                      292
Wis.  2d  549,                                                               ¶15.     It  is  only  under  the  great  weight  deference
standard  that  the  agency's  specialization  and  expertise  is  so
extensive  that  the  court  views  the  agency's  interpretation  as
the  one  to  adopt  even  if  it  is  not  the  most  reasonable  one.
¶33   Here,  the  focus  of  our  inquiry  in  determining  whether
there  is  great  weight  deference  is  whether  the  Commissioner's
interpretation  is  one  of  "long  standing."     OCI  has  extensive
experience   interpreting   and   applying   Wis.   Stat.                    §  632.895
14




No.                                                                          2008AP2937
generally,13  but  no  experience  interpreting  the  requirements  of
sub.                                                                         (7),  the  specific  statutory  language  upon  which  this  case
turns.      The  court  of  appeals  inquired  about  the  appropriate
level  of  deference  when  the  issue  is  particularly  within  the
agency's  area  of  expertise  and  specialized  knowledge,  but  the
agency  is  construing  specific  statutory  language  for  the  first
time.
¶34   Wisconsin  courts  have  previously  accorded  great  weight
deference  to  an  agency's  application  of  a  familiar  statute  to  a
novel  set  of  facts.     See,  e.g.,  Town  of  Russell  Volunteer  Fire
Dept.  v.  LIRC,                                                             223  Wis.  2d  723,                                                 733,                                                         589  N.W.2d  445   (Ct.  App.
1998).                                                                                                                                           Yet,  applying  statutory  language  to  a  novel  set  of
facts   is   not   the   same   as   interpreting   particular   statutory
language  for  the  first  time.
¶35   It     cannot     be     said     that     the     Commissioner's
interpretation   of   this   specific   subsection   is   one   of   "long
standing."    In  this  case,  the  Commissioner,  like  this  court,  is
interpreting  the  requirements  of  sub.                                    (7)  for  the  first  time.
Under  these  circumstances,  it  would  make  little  sense  to  defer
to  the  Commissioner's  statutory  interpretation  even  if  the  court
concludes   that   an   equally   reasonable   or   a   more   reasonable
interpretation   exists.                                                     We   conclude   that   a   reviewing   court
should   not   give   great   weight   deference   to   an   agency's
13  See,  e.g.,  Mutual  Benefit  Life  Ins.  Co.  v.  Ins.  Com'r,
151  Wis.  2d  411,  413-15,  444  N.W.2d  450  (Ct.  App.  1989).
15




No.                                                                            2008AP2937
interpretation   of   a   statute   when   the   agency   is   interpreting
particular  statutory  language  for  the  first  time.14
¶36   Nevertheless,  it  is  important  to  recognize  that  the
Commissioner   has   been   charged   by   the   legislature   with   the
administration  of  the  mandatory  coverage  statutes  and  has  the
responsibility  of  ensuring  that  the  insurance  policies  issued  in
Wisconsin   comply   with   statutory   regulations.                           Due   to   this
legislative  mandate,  OCI  addresses  an  untold  number  of  insurance
policies  each  year.      As  a  result,  OCI  has  developed  experience,
institutional  qualifications,  and  specialized  knowledge  in  the
area  of  mandatory  coverage,  generally.      Thus,  it  also  makes
14  MercyCare  brings  to  our  attention  several  decisions  of
the  court  of  appeals  which  could  be  read  to  state  that  an
agency's   experience   in   administering   a   "particular   statutory
scheme"   is   sufficient   for   affording   the   agency   great   weight
deference.     See,  e.g.,  Barron  Elec.  Co-op  v.  Pub.  Serv.  Com'm
Wis.,  212  Wis.  2d  752,  764,  569  N.W.2d  726  (Ct.  App.  1997);  Town
                                                                               of  Russell  Volunteer  Fire  Dept.  v.  LIRC,   223  Wis.  2d  723,                                         733,
589  N.W.2d  445                                                               (Ct.  App.                                       1998).     Our  conclusion  clarifies  that
great  weight  deference  is  not  warranted  merely  because  an  agency
has   been   charged   with   administering   a   particular   statutory
scheme   when   the   agency   has   not   interpreted   the   specific
statutory  language  at  issue.
We  are  not  persuaded  that  our  conclusion  is  inconsistent
with  the  court  of  appeals'  decisions  cited  by  MercyCare.     In
Barron,  for  instance,  the  commission  had  interpreted  and  applied
the  provisions  of  the  statute  to  similar  disputes,  and  on  at
least  one  occasion,  the  commission  had  interpreted  the  exact
                                                                                                                                statutory  language  that  was  at  issue  in  the  case.                                                                 212  Wis.  2d
at                                                                             766.                                                                                                         Further,  in  Town  of  Russell,  the  Labor  and  Industry
Review  Commission  had  vast  experience  determining  whether  an
employee  was  acting  within  the  scope  of  employment  at  the  time
of   an   accident   and   was   therefore   entitled   to   worker's
compensation  benefits.
16




No.                                                                           2008AP2937
little  sense  to  accord  no  deference  at  all  to  the  Commissioner's
interpretation  of  the  statutory  language  at  issue  here.
¶37   We  conclude  that  due  weight  deference  may  be  warranted
when   an   agency   has   specialized   experience   with   the   issues
regulated   by   the   statute,   but   has   not   yet   interpreted   the
specific  statutory  language  at  issue.     See,  e.g.,  Wis.  Dep't
Revenue  v.  Menasha  Corp.,  2008  WI  88,  ¶51,  311  Wis.  2d  579,  754
N.W.2d  95.    We  acknowledge  that  in  most  situations,  applying  due
weight  deference  will  lead  to  the  same  result  as  would  applying
no  deference  at  all.     "Under  both  due  weight  deference  and  no
deference,  the  reviewing  court  may  adopt,  without  regard  for  the
agency's  interpretation,  what  it  views  as  the  most  reasonable
interpretation  of  the  statute."      Racine  Harley-Davidson,              292
Wis.  2d  549,  ¶20.
¶38   Applying  the  above  principles  here,  we  observe  that
the   Commissioner   has   been   charged   by   the   legislature   with
approving  group  disability  insurance  forms,  and  the  Commissioner
may  disapprove  a  form  upon  concluding  that  it  violates  a  statute
or   is   otherwise   contrary   to   law.                                    Wis.   Stat.                                              §§  631.20(1);
631.20(2).                                                                    The    Commissioner    has    substantial    experience
interpreting  mandatory  coverage  provisions.     Nevertheless,  the
Office  of  the  Commissioner  of  Insurance  has  never  specifically
interpreted  the  language  of  sub.  (7),  which  addresses  maternity
coverage,  and  it  therefore  has  not  developed  the  expertise  that
places  it  in  a  better  position  than  the  court  to  make  judgments
regarding  the  interpretation  of  this  statute.    We  conclude  that
17




No.                                                                           2008AP2937
due  weight  deference  is  warranted,15  and  we  will  sustain  the
Commissioner's  statutory  interpretation  if  it  is  not  contrary  to
the   clear   meaning   of   the   statute   and   no   more   reasonable
interpretation  exists.    We  turn  now  to  the  statute.
III
¶39   Wisconsin    Stat.                                                      §§  632.71-632.899    regulate    group
disability  insurance  contracts.     Section                                 632.895(7)  sets  forth
specific  requirements  for  maternity  coverage.     We  are  asked  to
determine   whether   MercyCare's                                             2002   Contract,   which   excludes
"surrogate   mother   services,"   contravenes   the   requirements   of
Wis.  Stat.  §  632.895(7).
15                                                                            The  concurrence's  determination  about  deference  misses
the  mark.    It  confuses  an  inconsistency  in  the  interpretation  of
ambiguous    policy    language    with    an    inconsistency    in    the
interpretation  of  the  statute.    See  concurrence,  ¶¶86,  94-95.
The  OCI  insurance  examiner  who  approved  the                             2002  Contract
testified   about   her   reasons   for   approving   the   exclusion   for
"surrogate  mother  services."     She  interpreted  the  exclusion  as
addressing  the  expenses  incurred  by  an  insured  to  pay  for  an
uninsured  third  party  to  carry  a  child  on  that  insured's  behalf.
See  supra,  ¶10,  n.6.
When  the  Commissioner  reviewed  the  2005  contract  as  a  part
of  this  litigation,  he  did  not  conclude,  as  the  concurrence
contends,   "that   the                                                       2002   contract   violated                                    §  632.895(7)."
Concurrence,  ¶94.    Rather,  he  determined  that  the  undefined  term
"surrogate  mother  services"  in  that  contract  was  ambiguous  and
that  it  was  MercyCare's  application  of  the  ambiguous  term  that
violated  the  statute.
Although    the    record    demonstrates    that    OCI    has    not
consistently   interpreted   the   language   of   MercyCare's                2002
contract,   there   is   no   evidence   of   inconsistency   in   OCI's
interpretation  of  the  statute.    Thus,  there  is  no  basis  for  the
de  novo  review  undertaken  by  the  concurrence.
18




No.                                                                           2008AP2937
¶40   We  begin  our  examination  of  the  statute  by  setting
forth  the  relevant  statutory  and  legislative  history.    Next,  we
turn   to   the   Commissioner's   interpretation   of   the   statute   to
determine  whether  it  is  reasonable.     Finally,  we  examine  other
interpretations  to  determine  whether  they  are  more  reasonable
than  the  interpretation  advanced  by  the  Commissioner.
¶41   Wisconsin  Stat.  Ch.                                                   632  contains  provisions  applying
to   specific   types   of   insurance   contracts.                           Wisconsin   Stat.
§  632.895   sets   forth   various   mandatory   coverages   in   group
disability  insurance  policies.      Wisconsin  Stat.                        §  632.895(7),
which  regulates  maternity  coverage,  provides  as  follows:
Every  group  disability  insurance  policy  which  provides
maternity   coverage   shall   provide   maternity   coverage
for  all  persons  covered  under  the  policy.     Coverage
required  under  this  subsection  may  not  be  subject  to
exclusions  or  limitations  which  are  not  applied  to
other  maternity  coverage  under  the  policy.16
¶42   The  parties  and  the  Commissioner  agree  that  the  first
sentence  of  the  statute  prohibits  an  insurer  from  selectively
offering  maternity  coverage  to  some  insureds  but  not  to  others.
Rather,  the  first  sentence  requires  an  insurer  that  decides  to
offer  maternity  coverage  to  anyone  under  the  policy  to  offer
that  coverage  to  all  persons  under  the  policy.     The  parties
agree  that  the  mandate  of  the  first  sentence  is  very  broad.
16  The  surrounding  subsections  regulate  other  aspects  of
group  disability  insurance  coverage  including  home  care,  skilled
nursing   care,   kidney   disease   treatment,   coverage   of   newborn
infants,  coverage  of  grandchildren,  equipment  and  supplies  for
treatment   of   diabetes,   coverage   for   mammograms,   drugs   for
treatment  of  HIV  infection,  and  lead  poisoning  screening.
19




No.                                                                           2008AP2937
¶43   The  parties'  dispute  centers  around  the  meaning  of  the
second  sentence:  "Coverage  required  under  this  subsection  may
not   be   subject   to   exclusions   or   limitations   which   are   not
applied  to  other  maternity  coverage  under  the  policy."     From
that  sentence,  it  is  clear  that  an  insurer  may  exclude  or  limit
some   aspects   of   maternity   coverage.                                   However,   no   maternity
coverage  may  "be  subject  to  exclusions  or  limitations  which  are
not  applied  to  other  maternity  coverage  under  the  policy."
¶44   Whether  this  sentence  permits  the  exclusion  of  all
maternity  services  to  a  subgroup  of  insureds  based  on  the  fact
that  the  insured  is  serving  as  a  surrogate  mother  is  not  readily
apparent  from  the  text.      As  the  Commissioner  opined,  it  is
likely  that  the  current  understanding  of  surrogacy  was  not  a
factual  situation  contemplated  by  the  legislature  when  it  passed
the  relevant  statutory  language  in                                        1981  and                   1985.17   Indeed,
17  The                                                                       gravamen                    of        the       concurrence's                                  statutory
interpretation   is   illusory.                                                                                               It   relies   on   a   void   in   the
legislative    debate.                                                                                                        The    concurrence    asserts    that    the
legislature's   failure   to   discuss   the   "complicated   social
question"  of  surrogacy  when  enacting  Wis.  Stat.  §  632.895(7)  is
an  indication  that  the  legislature  did  not  intend  the  statute  to
be    applied    to    women    acting    as    gestational    carriers.
Concurrence,  ¶102.
Failure   to   discuss   an   issue   cannot   be   regarded   as   a
positive  indication  of  what  the  legislature  intended.    It  is  far
more  likely  that  the  legislature  did  not  discuss  surrogacy  and
gestational  carriers  because  those  issues  were  not  contemplated
by  the  legislature  when  the  statute  was  enacted  in                    1981  and
amended  in  1985.
20




                                                                                                                                                                                                            No.                                  2008AP2937
                                                                               cases  from  the  early  1980s  demonstrate  that  the  term  "surrogate
                                                                               mother"  was  used  at  that  time  to  refer  to  a  woman  who  was  a
caregiver  for  another  woman's  child.18
¶45   Subsection                                                                                                                                          (7)  was  originally  added  to  the  mandatory
coverage  statute  in                                                          1981.                                                                      It  extended  maternity  coverage  to
dependent  children  only:
It  was  not  until  the  1988  case,  In  re  Baby  M,  537  A.2d  1227
(N.J.                                                                          1988),   that   the   political   tale   of   surrogacy   attracted
media  attention  and  "left  its  mark  on  American  law."    Elizabeth
S.  Scott,  Surrogacy  and  the  Politics  of  Commodification,  72  Law
&  Contemp.  Probs.  109,  109  (Summer  2009).    In  Baby  M,  the  birth
mother  entered  into  a  contract  to  conceive  and  bear  a  child  that
would  be  raised  by  another  couple.     The  child  was  conceived
through  artificial  insemination  using  the  birth  mother's  ovum
and  the  intended  father's  sperm.     "It  was  through  the  lens  of
Baby  M  that  this  innovative  use  of  reproductive  technology  was
first  scrutinized  as  an  issue  of  social,  political,  and  legal
interest."    Id.
Courts  are  routinely  required  to  interpret  the  meaning  of
statutory    language    and    apply    it    to    "complicated    social
questions"  involving  technology  that  was  not  contemplated  when  a
statute  was  enacted.     See,  e.g.,  Schill  v.  Wis.  Rapids  Sch.
Dist.,  2010  WI  86,  ¶4,  ___  Wis.  2d  __,  __  N.W.2d  __  (discussing
how   the   public   records   law   should   be   applied   to   email,   a
technology  not  contemplated  when  the  legislature  enacted  the
law).      The  question  is,  and  should  be,  how  the  words  of  a
statute  apply  to  a  new  factual  situation.     If  the  legislature
disagrees  with  our  interpretation,  it  is  free  to  debate  the
issue  and  pass  legislation  amending  the  statute.
18  See  Estate  of  Hoier  v.  Knapp,  No.  81-1341,  slip  op.  at  2
(Wis.  Ct.     App.,  Apr.                                                     27,                                                                        1982)                                             ("[T]he  decedent  was  and  would
have  continued  to  be  a  surrogate  mother  to  her  minor  brothers
and   sister   because   of   the   mother's   illness   and   subsequent
death");  K.S.R.  v.  A.L.R.,  No.  81-1292,  slip  op.  (Wis.  Ct.  App.,
June  18,  1982).    Portions  of  the  Wisconsin  statutes  also  reflect
this  understanding  of  the  term  "surrogate."     See,  e.g.,  Wis.
Stat.  §  115.792(1)(a)2  ("For  a  child  who  is  a  ward  of  the  state,
a  judge  overseeing  the  child's  care  may  appoint  a  surrogate  for
the  child's  parents  .  .  .                                                 .").
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Every  group  disability  policy  which  provides  coverage
of  dependent  children  and  maternity  coverage  for  any
individual    shall    provide    maternity    coverage    for
dependent   children.                                                        Coverage   required   under   this
subsection   may   not   be   subject   to   exclusions   or
limitations  which  are  not  applied  to  other  maternity
coverage  under  the  policy.
The   Legislative   Reference   Bureau   explained   that   "[m]aternity
coverage  for  dependent  children  may  not  be  subject  to  exclusions
or  limitations  which  are  not  applied  to  other  maternity  coverage
under  the  policy."
¶46   The  scope  of  sub.  (7)  was  broadened  by  1985  Wisconsin
Act  56,  the  Abortion  Prevention  and  Family  Responsibility  Act  of
1985.     This  act  was  drafted  by  the  Legislative  Council  Special
Committee  on  Pregnancy  Options.     Among  other  instructions,  the
committee   had   been   specifically   directed   to   "make   available
health   insurance   coverage   for   childbirth   in   all   instances."
Wisconsin   Legislative   Council   Report   No.                             16   to   the                                             1985
Legislature,  Legislation  on  Pregnancy  Options,  Oct.  7,  1985,  at
5.
¶47                                                                          1985  Wisconsin  Act                                      56  amended  the  first  sentence  to
read:  "Every  group  disability  insurance  policy  which  provides
maternity   coverage   shall   provide   maternity   coverage   for   all
persons  covered  under  the  policy."     Thus,  the  act  expanded  the
reach   of   sub.                                                            (7)   from   dependent   children   to   "all   persons
covered  under  the  policy."     The  act  did  not  amend  the  second
sentence  of  sub.  (7).    Thus,  maternity  coverage  for  "all  persons
covered  under  the  policy"  could  not  "be  subject  to  exclusions  or
limitations  which  are  not  applied  to  other  maternity  coverage
under  the  policy."
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No.                                                                             2008AP2937
¶48   In   a   memo   to   the   Joint   Committee   on   Finance,   the
Director  of  the  Legislative  Fiscal  Bureau  explained  that  under
the    previous    enactment,    "[m]aternity    coverage                       [was]    not
specifically    required    for    persons    other    than    dependent
children."     However,  the                                                    1985  changes  "would  require  that,  if
maternity  coverage  is  provided  under  the  policy,  all  persons  who
are  generally  covered  under  the  policy  must  receive  maternity
coverage."    The  fiscal  note  accompanying  the  act  explained  that
the  amendments  required  "every  group  disability  insurance  policy
which  provides  maternity  coverage  to  any  individual  to  provide
the  same  level  to  all  persons  covered  under  the  policy."
¶49   In    interpreting    the    statute,    the    Commissioner
recognized  that  the  second  sentence  of  sub.                               (7)  permits  some
exclusions  and  limitations.     However,  he  also  recognized  that
the  exclusion  written  by  MercyCare  attempts  to  exclude  coverage
of   generally   covered   maternity   services   available   to   other
insureds   on   the   sole   basis   that   an   insured   is   a   surrogate
mother.      The  question  was  whether  an  exclusion  of  generally
covered  maternity  services  to  those  insureds  acting  as  surrogate
mothers  contravenes  the  statute.
¶50   The  Commissioner  quoted  the  definition  of  "exclusion"
from  a  Wisconsin  case  that  was  contemporary  to  the  drafting  of
the  statute:  "An  exclusion,  in  insurance  parlance,  serves  the
purpose   of   taking   out   persons   or   events   otherwise   included
within  the  defined  scope  of  coverage."     Bortz  v.  Merrimac  Mut.
Ins.  Co.,                                                                      92  Wis.  2d  865,                          871,   286  N.W.2d  16   (Ct.  App.   1979).
Although  an  exclusion  typically  takes  out  "persons  or  events,"
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No.                                                                           2008AP2937
the  Commissioner  determined  that  the  first  sentence  of  sub.  (7)
prohibits   the   "taking   out   of   persons   who   receive   maternity
coverage."                                                                    (Emphasis  added.)
¶51   Thus,   the   Commissioner   concluded   that   although   an
insurer  may  exclude  or  limit  "certain  services"  as  long  as  it
does  so  uniformly,  the  insurer  "may  not  discriminate  against  a
subgroup   of   insureds."                                                    Accordingly,   an   insurer   may   make
specific  procedures——such  as  in  vitro  fertilization,  elective
abortion,  and  amniocentesis  or  chorionic  villi  sampling  solely
for  sex  determination——non-covered  benefits  under  the  policy.
The   insurer   may   exclude   these   procedures   for   all   insureds.
However,  the  Commissioner  concluded  that  it  could  not  exclude
services  that  are  generally  covered  under  the  policy——such  as
inpatient   hospital   care   and   pre-   and   post-natal   care——for   a
specific  subgroup  of  insureds,  surrogate  mothers,  based  solely
on  the  insured's  reasons  for  becoming  pregnant  or  the  method
used  to  achieve  pregnancy.
¶52   MercyCare                                                               asserts                                    that   the   Commissioner's
interpretation   of   the   statute   is   unreasonable   because   it
conflicts  with  the  language  of  sub.                                      (7),  which  permits  some
exclusions.     Therefore,  MercyCare  contends  that  the  unambiguous
statutory   language   permits   it   to   exclude   not   only   specific
services,  but  specific  subgroups  of  insureds  as  well.
¶53   The  meaning  of  the  statute  and  its  application  to  the
type  of  exclusion  presented  here  are  not  readily  apparent  from
the  statutory  text.     Therefore,  applying  the  standard  for  due
weight  deference,  we  cannot  conclude  that  the  Commissioner's
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No.                                                                            2008AP2937
interpretation  is  contrary  to  the  clear  meaning  of  the  statute.
See,  supra,  ¶38.
¶54   Further,     the     Commissioner's     interpretation     is
reasonable  because  it  reconciles  the  broad  mandate  of  the  first
sentence,  which  requires  that  coverage  be  granted  to  all  members
of  a  group,  and  the  second  sentence,  which  allows  exclusions
under  certain  circumstances.     The  Commissioner's  interpretation
is  also  consistent  with  the  legislative  history,  which  explains
that  "every  group  disability  insurance  policy"  must  "provide  the
same  level  to  all  persons  covered  under  the  policy."
¶55   Giving   due   weight   deference   to   the   Commissioner's
interpretation,   we   will   nevertheless   decline   to   adopt   the
Commissioner's    interpretation    if    there    is    another,    more
reasonable  interpretation  of  the  statute.      MercyCare  asserts
that  "the  statute  was  enacted  to  end  discrimination  based  on  the
insured's  status  as  a  member,  spouse  or  child,  not  to  end  all
discrimination."       It  advances  that  the  second  sentence  requires
only  that  any  exclusion  in  its  policy  be  applied  uniformly.
MercyCare  contends  that  this  interpretation  of  the  statute  is
more  reasonable.
¶56   The  crux  of  MercyCare's  argument  is  that  "the  statute
allows  an  exclusion  to  take  out  a  person  otherwise  included,  as
long   as   under   the   same   circumstances   all   persons   otherwise
included   would   also   be   taken   out."                                   Thus,   it   asserts,   the
statute   "allows   coverage   to   be   excluded   for   an   insured   who
chooses  to  become  a  surrogate  mother  as  long  as  the  exclusion
applies   equally   and   uniformly   to   all   insureds   who   chose   to
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become  surrogate  mothers,  i.e.  a  group  member,  a  group  member's
spouse,  or  a  group  member's  dependent  child."
¶57   MercyCare's                                                             interpretation     suffers   from   some
infirmities.    Initially,  we  observe  that  it  does  not  find  direct
support  in  the  text  of  the  statute.    The  statute  does  not  state
that  it  permits  an  exclusion  that  discriminates  among  subgroups
as  long  as  it  applies  uniformly  to  group  members,  spouses,  and
dependent  children.     Rather,  it  states  that  the  coverage  for
"all  persons  covered  under  the  policy  .  .  .  may  not  be  subject
to  exclusions  or  limitations  which  are  not  applied  to  other
maternity  coverage  under  the  policy."
¶58   A  second  problem  with  MercyCare's  interpretation  is
that   it   would   produce   unreasonable   results.                         Taken   to   its
logical  conclusion,  MercyCare's  interpretation  would  permit  an
insurer   to   discriminate   against   any   number   of   subgroups   of
insureds,  as  long  as  the  discrimination  was  "uniform."      For
example,  at  oral  argument,  MercyCare  suggested  that  it  would  be
permitted  to  exclude  an  insured's  fourth  pregnancy——or  even  a
second  pregnancy——as  long  as  that  exclusion  was  applied  to  all
policies  uniformly.19     Such  a  result  would  undercut  the  broad
mandate  of  the  first  sentence  and  is  not  reasonable.
19  At  oral  argument,  the  following  exchange  occurred  between
the  court  and  counsel  for  MercyCare:
Q:  Under  that  second  sentence,  could  MercyCare  say  we
are   providing   coverage   for   pregnancies   one   through
three,  but  any  of  you  women  who  get  pregnant  with
number  four,  you're  on  your  own?
A:  Yes,  I  think  they  could.
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¶59   The  concurrence  also  offers  an  interpretation  of  the
statute.     It  concludes  that  Wis.  Stat.                                §  632.895(7)  permits  an
insurer  to  exclude  maternity  coverage  for  "gestational  carrier
services."    Concurrence,  ¶83.    It  explains  that  it  reaches  this
conclusion  because  maternity  care  for  a  gestational  carrier  is  a
"contract  expense"  that  inures  to  the  benefit  of  a  third  party.
Id.,  ¶100.
¶60   There   are   three   problems   with   the   concurrence's
interpretation.    First,  the  concepts  of  gestational  carriers  and
contract  expenses  are  not  found  in  the  language  of  the  statute.
The  concurrence  carves  out  an  exception  that  is  not  supported  by
the  statute's  text.
¶61   Second,  although  the  concurrence's  analysis  is  based
on  the  existence  of  a  contract,  it  relies  on  a  definition  of
Q:  Why?
A:  Because  that  exclusion  would  apply  uniformly  to
every  single  person  under  the  policy.    Any  dependent,
any  spouse,  or  any  covered  employee  would  know  going
in   that   if   they   got   pregnant   a   fourth   time,   that
coverage  would  be  excluded.
Later,  counsel  was  asked  to  clarify  MercyCare's  position  on
uniformity:
Q:   If   you   say   that   the   second   sentence   authorizes
exclusions  and  the  test  is  uniformity,  it  could  really
be  the  second  child.  .  .                                                .  Could  it  say  to  unmarried
mothers?
A:  I  don't  think  it  could  say  for  unmarried  mothers,
well,  I  don't  think  there's  anything  necessarily  in
the  language  of  this  statute  that  provides  it  but  I  do
believe  it  would  run  afoul  of                                           [other  discrimination
laws].
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No.                                                                           2008AP2937
"gestational  carrier"  that  makes  no  reference  to  the  existence
of  a  contract.      The  concurrence  explains  that  a  gestational
carrier  is  a  woman  who  "receives  a  transfer  of  an  embryo  created
by  ovum  and  sperm"  and  who  has  no  genetic  relationship  with  the
baby  she  carries.    Id.,  ¶83  n.2.    Nothing  in  the  definition  of
"gestational  carriers"  restricts  the  term's  use  to  a  contract
situation  where  the  gestational  carrier  intends  that  the  baby
will  be  raised  by  other  parents.    See  id.
¶62   Third,  the  concurrence's  interpretation,  b

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Wisconsin Law