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SUPREME COURT OF WISCONSIN
Case No.:                                                                      94-2336
Complete Title
of Case:                                                                       Merlin  Weber,  Barbara  Weber,  Ryan  Weber,  Robert
Guetchidjian,   Jane   Guetchidjian   and   Robert   A.
Guetchidjian,  on  their  own  behalf  and  on  behalf  of
all other similarly situated,
Plaintiffs-Respondents-Cross Appellants,
v.
Town of Saukville, Marvin O. Hoffman, Town of
Supervisor Albin E. Vand Boome, Town Supervisor
and Paul H. Brunnquell, Town Supervisor,
Defendants,
Payne & Dolan, Inc.,
Intervening Defendant-Appellant-Cross
Respondent-Petitioner.
REVIEW OF A DECISION OF THE COURT OF APPEALS
Reported at:                                                                   197  Wis.2d  830,  541 N.W.2d  221
(Ct. App.  1995)
PUBLISHED
Opinion Filed:                                                                 April  29,  1997
Submitted on Briefs:
Oral Argument:                                                                 December  3,  1996
Source of APPEAL
COURT:                                                                         Circuit
COUNTY:                                                                        Ozaukee
JUDGE:                                                                         RICHARD T. BECKER
JUSTICES:
Concurred:
Dissented:
Not Participating:
ATTORNEYS:                                                                     For    the    intervening    defendant-appellant-cross
respondent-petitioner   there   were   briefs   by   William   F.   White,
Kimberly  Cash  Tate  and  Michael,  Best  &  Friedrich,  Madison  and  oral
argument by William F. White.




For  the  plaintiffs-respondents-cross  appellants  there  was  a
brief  by  Alan  Marcuvitz,  Andrea  Roschke  and  Weiss,  Berzowski,
Brady  &  Donahue,  Milwaukee  and  oral  argument  by  Alan  Marcuvitz  and
Andrea Roschke.
Amicus  curiae  brief  was  filed  by  Richard  A.  Lehmann  and
Boardman,  Suhr,  Curry  &  Field,  Madison  for  the  Transportation
Development Assocation of Wisconsin.
Amicus  curiae  brief  was  filed  by  Donald  Leo  Bach,  Paul  G.
Kent,  Todd  Palmer  and  DeWitt,  Ross  &  Stevens,  S.C.,  Madison  for
the   Wisconsin   Road   Builders   Assocation,   the   National   Stone
Assocation,  the  Aggregate  Producers  of  Wisconsin,  the  Assocation
of  General  Contractors,  Wisconsin  Chapter,  and  Wisconsin  Ready
Mixed Concrete Assocation.




No.  94-2336
NOTICE
This opinion is subject to further editing
and  modification.    The  final  version will
appear in the bound volume of the official
reports.
No.  94-2336
STATE  OF  WISCONSIN                                                             :                                                                   IN  SUPREME  COURT
FILED
Merlin  Weber,  Barbara  Weber,  Ryan  Weber,
Robert  Guetchidjian,  Jane  Guetchidjian  and
Robert  A.  Guetchidjian,  on  their  own                                        APR 29, 1997
behalf  and  on  behalf  of  all  others
similarly  situated,
Marilyn L. Graves
Clerk of Supreme Court
Plaintiffs-Respondents-Cross                                                     Madison, WI
Appellants,
v.
Town  of  Saukville,  Marvin  O.  Hoffman,  Town
Supervisor,  Albin  E.  Vande  Boom,  Town
Supervisor  and  Paul  H.  Brunnquell,  Town
Supervisor,
Defendants,
Payne  &  Dolan,  Inc.,
Intervening  Defendant-Appellant-Cross
Respondent-Petitioner.
REVIEW  of  a  decision  of  the  Court  of  Appeals.    Affirmed.
¶1    ANN  WALSH  BRADLEY,  J.      The  defendant,  Payne  &  Dolan,
Inc.                                                                             (Payne  &  Dolan),  seeks  review  of  a  published  decision  of
the  court  of  appeals,  which  affirmed  a  circuit  court  summary
judgment  in  favor  of  plaintiff  residents                                    (plaintiffs)  of  the
Town  of  Saukville                                                              (the  Town).1     Payne  &  Dolan  challenges  the
court  of  appeals'  conclusion  that  the  Town's  zoning  ordinance
does  not  authorize  a  conditional  use  permit  for  blasting  and
1  See  Weber  v.  Town  of  Saukville,  197  Wis.  2d  830,  541  N.W.2d  221
(Ct.  App.  1995),  affirming  a  judgment  by  the  Circuit  Court  for
Ozaukee  County,  Richard  T.  Becker,  Judge.
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crushing  in  a  quarrying  operation.     The  plaintiffs  assert  that
the  ordinance  prohibits  the  quarrying  operation  because  of  the
number   of   families   residing   within   the   area.                        Because   we
determine  that  blasting  and  crushing  are  part  of  the  mineral
extraction  process,  and  that  the  ordinance  does  not  prohibit  the
proposed  quarrying  activity,  we  conclude  that  the  conditional
use   permit   is   authorized   under   the   Town's   zoning   ordinance.
However,  even  though  the  permit  is  authorized,  we  conclude  that
it   is   invalid   because   the   Town   failed   to   satisfy   a   zoning
ordinance  notice  provision,  and  because  the  application  for  the
permit  was  incomplete.      Accordingly,  we  affirm  the  court  of
appeals'  invalidation  of  the  conditional  use  permit.
¶2    The   following   issues   are   presented   on   review:                 1)
whether  the  Town's  zoning  ordinance  empowers  the  Town  Board  to
issue  a  conditional  use  permit  which  authorizes  blasting  and
crushing  as  part  of  a  mineral  extraction  operation;                      2)  whether
operation  of  the  quarry  is  forbidden  under  the  zoning  ordinance
proscription  against  mineral  extraction  operations  where                   30  or
more  families  reside  within  one-half  mile  of  the  proposed  site;
3)   whether   the   Town   complied   with   the   notice   requirements
prescribed   by   the   zoning   ordinance;   and                               4)   whether   the
conditional  use  application  submitted  by  Payne  &  Dolan  met  the
requirements  of  the  zoning  ordinance.
¶3    While   our   conclusion   on   the   sufficiency   of   the
application  issue  is  dispositive  in  this  case,  we  nevertheless
consider   the                                                                  30   families,   blasting   and   crushing,   and   notice
issues.    These  issues  may  recur  in  the  event  that  Payne  &  Dolan
reapplies  for  a  conditional  use  permit.     Moreover,  because  we
disagree  with  the  court  of  appeals'  determination  that  blasting
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and   crushing   are   not   authorized   under   the   Town's   zoning
ordinance,  and  because  the  issue  will  have  statewide  impact  on
mineral  extraction  operations,  we  address  the  question  in  order
to  make  clear  that  the  Town's  ordinance  does,  in  fact,  authorize
blasting  and  crushing  as  part  of  a  quarrying  operation.
I.    Facts  and  Procedural  History
¶4    The   relevant   facts   are   undisputed.                             Payne   &   Dolan
builds   roads   and   bridges.                                              The   company   requires   a   reliable
source  of  aggregate,  or  crushed  stone,  for  use  in  its  business.
Payne   &   Dolan   supplies   its   need   for   aggregate   with   stone
extracted  from  quarries  it  owns  and  operates.
¶5    In  January  1992,  Payne  &  Dolan  submitted  a  conditional
use   application   form   to   the   Saukville   Town   Clerk.              In   its
application,  Payne  &  Dolan  requested  that  it  be  allowed  to  use
blasting   and   crushing   as   part   of   a   limestone   quarrying
operation.                                                                   At   the   time   of   its   submission,   the   application
omitted  the  following  information:  the  quantity  of  water  to  be
used  in  the  operation,  a  topographic  map  showing  the  depth  of
proposed  quarry  excavations,  and  a  restoration  plan.
¶6    After  receiving  the  application,  the  Town  Clerk  mailed
and  published  notice  that  the  matter  would  be  addressed  at  a
public   hearing   conducted   by   the   Town's   Plan   Commission   on
Tuesday,  February  11,  1992.    Mailed  notice  was  provided  to  those
persons  identified  by  the  Clerk  as  "residents  within  one-half
mile  of  the  proposed  quarry."    It  is  undisputed  that  there  were
36  property  owners  whose  property  lines  were  located  within  one-
half  mile  of  the  proposed  quarry  site.     Of  this  number,           27
resided  in  dwellings  located  within  one-half  mile  of  the  site.
Because  the  Town  Clerk  notified  only  "residents,"  nine  owners  of
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property  located  within  one-half  mile  of  the  proposed  quarry  did
not  receive  mailed  notice  of  the  public  hearing.    The  Clerk  also
published  notice  in  the  official  Town  paper  on  Monday,  January
27,  1992,  and  Thursday,  January  30,  1992,  unaware  that  the  Town
zoning  ordinance  required  that  such  notice  be  published  once  per
week  for  two  consecutive  weeks.
¶7    Both   the   published   notice   and   the   mailed   notice
erroneously  stated  that  the  public  hearing  would  take  place  on
Tuesday,  February  10,  1992,  at  8:00  p.m.    The  actual  date  of  the
meeting  was  Tuesday,  February  11,  1992.    Realizing  his  mistake,
the  Clerk  stayed  at  the  Town  Hall  on  Monday,  February  10,  1992,
from                                                                           7:00   p.m.   until                                            8:30   p.m.,   in   order   to   advise   any
misinformed  attendees  of  the  correct  date.    No  one  appeared.
¶8    Approximately  70  residents  attended  the  public  hearing
the  following  evening,  including  all  of  the  plaintiffs  in  this
case.      However,  several  of  the  property  owners  who  did  not
receive  the  earlier  mailed  notice  did  not  attend  the  public
hearing.                                                                       At   the   hearing,   residents   were   allowed   to   make
statements  and  ask  questions  of  Payne  &  Dolan  representatives.
At  the  regular  Plan  Commission  meeting  immediately  following  the
public  hearing,  action  on  the  conditional  use  request  was  tabled
until  the  next  meeting.    It  is  undisputed  that  the  February  11,
1992  hearing  was  the  only  public  hearing  on  the  matter.
¶9    During  the  next  nine  months,  the  Town  Board  and  Plan
Commission  convened  meetings,  several  of  which  were  attended  by
Town  residents,  to  consider  Payne  &  Dolan's  application.2    During
that  time,  Town  officials  and  residents  toured  Payne  &  Dolan's
2  The  majority  of  these  meetings  were  related  to  the
authorization,  presentation,  and  discussion  of  an  independent
environmental  impact  study  of  the  proposed  quarry  site.
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existing  quarry  operations  in  the  City  of  Franklin,  as  well  as
the  proposed  quarry  site  in  the  Town.    On  November  12,  1992,  the
Plan  Commission  voted  to  recommend  granting  the  conditional  use
permit.    The  Town  Board  voted  unanimously  to  grant  the  permit  on
November  17,  1992.
¶10   On   November                                                            30,                                                       1992,   the   plaintiffs   commenced   an
action   in   the   circuit   court   against   the   Town   and   its
Supervisors.3                                                                  The   plaintiffs   alleged   that   in   granting   the
conditional  use  permit,  the  Town  Supervisors  failed  to  follow
the  provisions  of  the  Town's  zoning  ordinance,  thus  violating
their  due  process  rights  under  the  United  States  Constitution,
pursuant  to                                                                   42  U.S.C.                                                §  1983.     The  defendants  removed  the  case
to  the  United  States  District  Court  for  the  Eastern  District  of
Wisconsin.     The  district  court  granted  the  defendants'  motion
for  summary  judgment,  dismissing  the  plaintiffs'  federal  law
claims  on  the  merits  and  with  prejudice,  and  remanding  to  the
circuit  court  for  further  consideration  of  the  alleged  zoning
ordinance  violations.
¶11   On  remand  to  the  Circuit  Court  for  Ozaukee  County,  all
parties  moved  for  summary  judgment.     Granting  the  plaintiffs'
motion  for  summary  judgment,  the  circuit  court  invalidated  the
conditional  use  permit  on  the  grounds  that:  1)  the  Town's  zoning
ordinance  does  not  authorize  blasting  and  crushing  as  methods  of
mineral  extraction;                                                           2)  the  Town  did  not  substantially  comply
with  the  notice  provisions  of  the  zoning  ordinance;  and  3)  Payne
&  Dolan's  application  did  not  comply  with  the  provisions  of  the
zoning   ordinance.                                                            The   court   also   determined   that   the
3  Payne  &  Dolan  was  not  named  as  a  defendant  in  the  complaint,
but  later  moved  for  and  was  granted  party  status  as  an
intervening  defendant.
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conditional  use  satisfied  the  zoning  ordinance  requirement  that
fewer   than                                                                    30   families   reside   within   one-half   mile   of   the
proposed  mineral  extraction  site.4
¶12   Payne   &   Dolan   appealed,   and   the   plaintiffs   cross
appealed.5     Affirming  the  decision  of  the  circuit  court,  the
court  of  appeals  concluded  that  the  Town's  zoning  ordinance  does
not  authorize  the  issuance  of  a  conditional  use  permit  that
allows  blasting  and  crushing  as  part  of  a  mineral  extraction
                                                                                                                                               operation.     Weber  v.  Town  of  Saukville,                       197  Wis.                                          2d     830,                541
N.W.2d                                                                          221                                                            (Ct.  App.                                               1995).      The  court  of  appeals  did  not
address  the  other  issues  raised  by  the  parties.     Payne  &  Dolan
petitioned  this  court  for  review.
II.    Standard  of  Appellate  Review
¶13   This  court  reviews  a  grant  of  summary  judgment  using
                                                                                                                                               the   same   methodology   as   the   circuit   court.                                                                         State   ex   rel.
                                                                                                                                               Auchinleck  v.  Town  of  LaGrange,                      200  Wis.   2d                                                 585,   591-92,             547
N.W.2d                                                                          587                                                            (1996).                                                              Where   there   are   no   material   facts   in
dispute,   as   here,   we   must   determine   whether   the   movant   is
entitled  to  judgment  as  a  matter  of  law.    Id.  at  592.
¶14   This  case  requires  us  to  interpret  provisions  of  the
Town  of  Saukville,  Wis.,  Zoning  Ordinances  (1984).    Both  parties
and  amici  agree  that  the  ordinance  provisions  relevant  in  this
case  are  substantially  similar  to  those  in  communities  across
the  state,  and  that  our  interpretation  may  therefore  have  a
statewide   impact   on   mineral   extraction   operations.                    We   have
4  The  circuit  court  also  enjoined  Payne  &  Dolan  from  acting
pursuant  to  the  authority  granted  by  the  conditional  use  permit.
5  The  Town  and  its  Supervisors  did  not  appeal  the  decision  of  the
circuit  court.    The  plaintiffs  appealed  that  part  of  the  circuit
court's  decision  holding  that  the  proposed  quarry  did  not  violate
the  "30  families"  rule.
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No.  94-2336
recently  summarized  the  deference  which  appellate  courts  owe  to
a   Town   Board's   interpretation   of   ordinance   language   having
significance  beyond  the  parties  to  a  given  action:
In   the   interpretation   of   ordinances,   the   rules   of
statutory  interpretation  apply.  .  .                                        .  The  ordinance  in
question  is  substantially  similar  to                                       .  .  ordinances
across  the  state,  although  the  language  of                               .  the
various     ordinances     may     vary.                                       Under     these
circumstances,     we     conclude     that     one     board's
interpretation  of  the  language  in  a  single  case  should
not  be  viewed  as  controlling  or  persuasive  and  that  we
should  interpret  the  term  [in  question]  de  novo.
Marris  v.  City  of  Cedarburg,                                               176  Wis.               2d                                                          14,         32-33,   498  N.W.2d
842  (1993)  (citations  omitted).    Thus,  in  this  case  we  interpret
the  relevant  Town  ordinance  terms  without  deference  to  the  Town
Board,  circuit  court,  or  court  of  appeals.6
¶15  Wisconsin  law  has  long  recognized  that  when  a  court
construes  an  ordinance  or  statute,  words  must  be  given  their
                                                                                                       common  meaning.     State  v.  Martin,                     162  Wis.   2d       883,          904,   470
N.W.2d                                                                         900                     (1991)(citations  omitted).     However,  it  is  equally
well  established  that  technical  words  or  phrases  with  a  peculiar
meaning  in  the  law  must  be  construed  according  to  such  meaning.
Id.
III.    Blasting  and  Crushing
¶16   We  turn  to  the  first  issue  in  this  case,  which  is
whether   the   Town   zoning   ordinance   authorizes   blasting   and
6  We  acknowledge  that  some  prior  cases  give  greater  deference  to
a  municipality's  interpretation  of  an  ordinance  provision.    See,
e.g.,  State  ex  rel.  B'nai  B'rith  Found.  v.  Walworth  County  Bd.  of
Adjustment,  59  Wis.  2d  296,  304,  208  N.W.2d  113  (1973);  State  ex
rel.  Beidler  v.  Williams  Bay  Zoning  Bd.  of  Appeals,  167  Wis.  2d
308,  311,  481  N.W.2d  669  (Ct.  App.  1992).    However,  given  that
our  interpretation  of  the  zoning  ordinance  in  question  will
likely  have  statewide  impact  on  mineral  extraction  operations,  we
conclude  that  the  Marris  de  novo  standard  of  review  is  applicable
in  this  case.
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No.  94-2336
crushing   as   part   of   a   mineral   extraction   operation.              The
ordinance  provides  in  relevant  part:
MINERAL  EXTRACTION  OPERATIONS
Mineral  extraction  operations  are  conditional  uses  and
may  be  permitted  in  accordance  with  the  provisions  in
Sections                                                                       4.1  through               4.4  of  this  Ordinance,  except  as
otherwise  provided  by  this  section  .  .  .
Use  Restricted.     Mineral  extraction  operations  shall
include  the  removal  of  rock  slate,  gravel,  sand,  or
any  other  minerals  from  earth  by  excavating,  stripping
or  leveling.
Zoning  Ordinance  §  4.10.
¶17   The  court  of  appeals  approached  the  issue  by  inquiring
"whether   the   terms   'excavating,'   'stripping'   and   'leveling'
include  blasting  and  crushing."     Weber,                                  197  Wis.                  2d  at                                  837.
According  to  the  court  of  appeals,  the  common  meaning  of  the
three  terms,  "excavating,"  "stripping,"  and  "leveling,"  limit
mineral  deposit  removal  to  extraction  by  mechanical  means.    Id.
at  838.    The  court  concluded  that  under  the  ordinance,  blasting
is  not  a  permissible  method  of  mineral  extraction,  because  it
involves  explosives  rather  than  machinery.     Id.     The  ordinance
also   does   not   allow   crushing,   the   court   reasoned,   because
crushing  "is  a  distinct  manufacturing  process,"  and  "is  not  an
inherent  part  of  extraction;  it  takes  place  after  the  mineral  is
excavated."    Id.  at  839.
¶18   This   court   does   not   read                                         §  4.10   so   narrowly.   We
observe   initially   that   conditional   use   standards   often   lack
specificity,   since   their   purpose   is   to   "confer   a   degree   of
flexibility  in  the  land  use  regulations."    Edward  Kraemer  &  Sons
v.  Sauk  County  Adjustment  Bd.,  183  Wis.  2d  1,  14,  515  N.W.2d  256
(1994);  see  also  State  ex  rel.  Skelly  Oil  Co.  v.  Common  Council,
City  of  Delafield,  58  Wis.  2d  695,  700-01,  207  N.W.2d  585  (1973)
(noting  that  conditional  uses  are  "flexibility  devices").
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[I]f  it  were  possible  to  find  a  legislative  draftsman
capable    of    performing    such    a    task—of    drafting
standards  to  govern  the  likely  as  well  as  all  possible
contingencies   relating   to   a   conditional   use—there
would  be  no  need  to  make  the  use  a  conditional  one.
In  that  case  they  could  be  made  part  of  the  zoning
ordinance  proper  requiring  no  exercise  of  discretion
on  the  part  of  anyone.                                                     [I]f  the  purposes  of
zoning   are   to   be   accomplished,   the   master   zoning
restrictions  or  standards  must  be  definite  while  the
provisions  pertaining  to  a  conditional  use  .  .  .  must
of   necessity   be   broad   and   permit   an   exercise   of
discretion.
3   Edward  H.  Ziegler,  Jr.,  Rathkopf's  The  Law  of  Zoning  and
Planning  §  41.11,  at  49  (4th  ed.  1996).
¶19   Turning   to   the   ordinance   provision   at   issue,   the
phrase  "shall  include"  in                                                   §  4.10  denotes  a  non-exhaustive  list
of  methods  by  which  minerals  may  be  removed  from  the  earth.    See
Legislative   Reference   Bureau,   Wisconsin   Bill   Drafting   Manual
1997-1998                                                                      §  2.01(1)(i)                                               (revised   August                                                                                                                  1996)   ("'Means'   is
                                                                                                                                           complete  and  'includes'  is  partial.     Using  'includes'  allows  a
court                                                                          or                                          administering                                                                              agency                                             to   adopt   additional
meanings  .  .  .").                                                                                                                                                                                                  We    find    unpersuasive    the    plaintiffs'
contention  that  "include"  modifies  the  list  of  materials  to  be
extracted,  rather  than  the  methods  of  extraction.     The  phrase
"rock  slate,  gravel,  sand  or  any  other  minerals  from  earth"  is
itself  a  non-exhaustive  list.     If  we  adopted  the  plaintiffs'
view  that  the  term  "include"  modifies  this  list  of  extracted
minerals,  the  phrase  "or  any  other  minerals"  would  be  rendered
surplusage,  a  result  to  be  avoided  wherever  possible.     See  Ann
M.M.  v.  Rob  S.,  176  Wis.  2d  673,  680,  500  N.W.2d  649  (1993).
¶20   While   the   court   of   appeals   correctly   examined   the
permissible  methods  of  mineral  extraction,  it  erred  in  focusing
solely  on  the  terms  "excavating,  stripping  or  leveling."    Those
activities  comprise  only  a  partial  list  of  permissible  "mineral
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No.  94-2336
extraction  operations."    Instead,  the  inquiry  centers  on  whether
blasting   and   crushing   also   come   within   the   definition   of
"mineral  extraction  operations."
¶21   We  conclude  that  resort  to  the  "technical"  meaning  of
"mineral  extraction  operations"  is  appropriate  in  this  case.
The  ordinance  does  not  use  this  term  in  the  general  descriptive
sense,  but  instead  to  define  processes  peculiar  to  the  mining
industry.     The  technical  meaning  should  govern  in  a  technical
                                                                              context.     See  Lake  City  Corp.  v.  City  of  Mequon,                                       207  Wis.   2d
156,  163  n.8,                                                               558  N.W.2d                                                  100      (1997);  Lang  v.  Lang,   161  Wis.   2d
210,  221,  467  N.W.2d  772  (1991);  see  also  Wis.  Stat.  §  990.01(1)
(1995-96)7.     Because                                                       §  4.10  addresses  mining,  we  interpret  the
ordinance  provision  with  the  aid  of  industry,  administrative,
and  legislative  definitions  of  mining  activities.
¶22   Blasting    is    an    indispensable    activity    in    the
extraction  of  hard  rock  from  the  earth.     See  National  Stone
Association,  The  Aggregate  Handbook,                                       5-16                                                         (1991)   ("Every  hard
rock   quarrying   operation   extracts   stone   from   its   geologic
formation  by  the  controlled  use  of  explosives  and/or  blasting
agents").    The  same  reference  manual  states  the  following  about
"extraction":
The  term  extraction                                                         .  includes  the  planning  and
design  for  removal  of  rock,  sand,  and  gravel  from  the
ground.    The  term  extraction  also  includes  the  actual
removal  or  mining  process,  and  the  reclamation  of  the
land  after  mining  is  complete.    Each  different  method
employed   for   extraction   is   unique   and   contains
numerous    interrelated    components.                                       A    simplified
description  of  the  extraction  process  consists  of  the
removal   of   rock,   sand,   or   gravel   from   its   natural
state  and  delivery  of  this  material  to  the  primary
crushing   or   sizing   facility   in   optimum   physical
dimensions  for  continued  processing.
7  Unless  otherwise  indicated,  all  future  statutory  references  are
to  the  1995-96  volume.
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Id.  at                                                                     7-2.     Although  focusing  on  excavation  of  metals,  the
United  States  Department  of  the  Interior's  Dictionary  of  Mining,
Mineral,  and  Related  Terms  (1968)  provides  that  "extraction"  is:
[u]sed  in  relation  to  all  processes  that  are  used  in
obtaining   metals   from   their   ores.                                   Broadly,   these
processes  involve  the  breaking  down  of  the  ore  both
mechanically                                                                (crushing)                                                            and   chemically
(decomposition).
Id.  at  404.    These  technical  definitions  support  the  conclusion
that  within  the  industry,  blasting  and  crushing  are  considered
an  integral  part  of  mineral  extraction  operations.
¶23   In   addition,   the   Wisconsin   Department   of   Natural
Resources   has   recognized   that   blasting   and   crushing   are
activities  inherent  in  quarrying  operations.      See  Memorandum
from  George  E.  Meyer,  Secretary,  Wisconsin  Department  of  Natural
Resources,  to  the  Natural  Resources  Board  1  (Jan.  24,  1995)  (on
file  with  the  Department  of  Natural  Resources)(stating  that  most
of                                                                          1,903   nonmetallic   mines   identified   in   Wisconsin   "entail
crushing,  washing,  sorting  or  blasting")(emphasis  added).
Our  legislature  has  also  determined  that  crushing  is  an
activity  which  comes  within  the  meaning  of  "nonmetallic  mining":
"Nonmetallic  mining"  means  all  of  the  following:
(b)   On-site   processes   that   are   related   to   the
extraction    of    mineral    aggregates    or    nonmetallic
minerals,  such  as  stockpiling  of  materials,  blending
mineral  aggregates  or  nonmetallic  minerals  with  other
mineral  aggregates  or  nonmetallic  minerals,  crushing,
screening,  scalping  and  dewatering.
Wis.  Stat.  §  295.11(3)(b)  (emphasis  added).
¶24   "Nonmetallic  mining,"  if  not  synonymous  with  "mineral
extraction   operations,"   is   certainly   included   within   those
operations.                                                                 Because   mineral   extraction   activities   include
nonmetallic  mining,  and  nonmetallic  mining  includes  crushing  of
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stone,  it  follows  that  mineral  extraction  operations  include  the
crushing  of  stone.      We  therefore  conclude  that  blasting  and
crushing   are   authorized   as   part   of   a   mineral   extraction
operation  under  §  4.10  of  the  Town's  zoning  ordinance.
IV.  The  30  Families  Rule
¶25   Having  determined  that                                               §  4.10  authorizes  blasting  and
crushing  as  part  of  a  quarrying  operation,  we  next  consider
whether  the  Town's  grant  of  the  conditional  use  permit  violated
the   zoning   ordinance's   "30   families"   rule.                         Section                                                           4.10
provides   that   "[n]o   mineral   extraction   operation   shall   be
permitted  if                                                                30  or  more  families  reside  within  a  half  mile  of
the  proposed  site."     Payne  &  Dolan  asserts  that  this  provision
requires  a  count  of  dwellings  located  within  one-half  mile  of  a
proposed   mineral   extraction   site.                                      In   this   case,                                                 27   such
dwellings  exist.8      The  plaintiffs  contend  that  the  provision
requires  a  count  of  all  parcels  of  land  with  property  lines
falling  within  one-half  mile  of  a  proposed  site.     Thirty-six
such  parcels  exist.    Thus,  the  proposed  quarry  would  be  allowed
under  Payne  &  Dolan's  counting  method,  but  would  be  barred  under
the  plaintiffs'.
¶26   We  agree  with  the  trial  court's  conclusion  that  fewer
than                                                                         30  families  reside  within  one-half  mile  of  the  proposed
quarry.                                                                      Our   determination   is   based   upon   the   definition   of
"family"  provided  in                                                       §  11.3  of  the  zoning  ordinance,  and  upon
other  language  contained  in  §  4.10.
8  Payne  &  Dolan  purchased  the  property  of  three  of  the  27
families  located  within  one-half  mile  of  its  proposed  quarry.
Our  analysis  remains  the  same  regardless  of  whether  we  count  24
or  27  dwellings  within  one-half  mile  of  the  quarry  site.
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No.  94-2336
¶27   The   critical   language   in   the                                    30   families   rule   is
"families  reside."     A  "family"  is  defined  in  the  ordinance  as:
"[p]ersons  related  by  blood,  adoption  or  marriage  or  not  to
exceed  three  persons  not  so  related,  living  in  one  dwelling  as  a
family  unit."     Zoning  Ordinance                                          §  11.3.     It  appears  from  this
language   that   the   ordinance   views   families   as   residing   in
dwellings,  rather  than  on  the  entirety  of  the  parcels  of  real
estate  on  which  their  dwellings  are  built.
¶28   The                                                                     30  families  rule  is  preceded  in   §  4.10  by  notice
provisions  which  unambiguously  require  a  counting  of  parcels  of
property,  rather  than  dwellings.    When  a  conditional  use  permit
is  requested,  "all  owners  of  the  property  within  one-half  mile
of  the  proposed  mineral  extraction  operation"  are  entitled  to
mailed  or  hand-delivered  notice  of  the  required  public  hearing.
§  4.10.     If  the  drafters  of  the                                       30  families  rule  had  intended
to  count  property  owners  instead  of  dwellings,  they  could  easily
have  done  so  by  using  language  similar  to  the  notice  provision.
Instead,   the   drafters   of   the                                          30   families   rule   referred   to
"families  resid[ing]."    When  one  part  of  a  statutory  section  or
ordinance  provision  uses  terminology  different  from  that  found
elsewhere  in  the  same  provision,  an  inference  may  be  drawn  that
the  drafter  intends  distinct  meanings.     See  Armes  v.  Kenosha
County,                                                                       81  Wis.                               2d                    309,         318,     260  N.W.2d               515   (1977),  cited  in
American  Motorists  Ins.  Co.  v.  R&S  Meats,  Inc.,  190  Wis.  2d  196,
214,                                                                          526  N.W.2d                            791                   (Ct.  App.   1994).   This,  along  with  the
definition  of  "family"  provided  in  §  11.3,  leads  us  to  conclude
that  the  drafters  of  the  30  families  rule  intended  to  count  the
number  of  dwellings  located  within  one-half  mile  of  a  mineral
extraction  operation.     Because  the  record  shows  that  there  are
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No.  94-2336
fewer  than                                                                  30  such  dwellings,  we  conclude  that  the    30  families
rule   did   not   preclude   the   Town   Board's   issuance   of   the
conditional  use  permit  to  Payne  &  Dolan.
V.  Notice
¶29   We  next  address  whether  the  Town  complied  with  the
zoning  ordinance's  notice  of  public  hearing  provisions.    Section
4.4   sets   forth   the   general   notice   requirements   for   public
hearings  on  conditional  use  requests:
The  Plan  Commission  Shall  Schedule  A  Public  Hearing  on
each  [conditional  use]  application  and  publish  a  Class
2  notice,  pursuant  to  the  requirements  of  Chapter                     985
of  the  Wisconsin  Statutes.
Class                                                                                                                         2  notice  requires  newspaper  publication  of  notice  once
                                                                             each   week   for   two   consecutive   weeks.                                                                   See   Wis.   Stat.
§§  985.01(1),                                                               985.07(2).                                       Section                                                         4.10   of   the   ordinance
prescribes  the  notice  requirements  for  conditional  use  requests
involving  mineral  extraction  operations.    In  addition  to  Class  2
notice,  §  4.10  requires:
[W]ritten   notice   of   the   public   hearing   shall   be
delivered   by   first   class   mail   or   shall   be   hand
delivered  by  courier  to  all  owners  of  the  property
within    one-half    mile    of    the    proposed    mineral
extraction  operation.    Substantial  compliance  with  the
notice  requirements  of  this  section  shall  be  deemed
sufficient.
¶30   The   trial   court   determined,   and   Payne   &   Dolan
concedes,  that  the  published  and  mailed  notices  were  deficient
in  two  respects.     First,  both  notices  inaccurately  stated  the
date  of  the  public  hearing  as  "Tuesday,  February  10,  1992,"  when
the  correct  date  was  Tuesday,  February                                  11,                                              1992.     Second,  the
published  notice  appeared  twice  in  one  week,  rather  than  once
each  week  for  two  consecutive  weeks.
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No.  94-2336
¶31   Payne  &  Dolan  disputes  a  third  deficiency  in  notice
found  by  the  circuit  court.     The  circuit  court  concluded  that
the  Town  did  not  satisfy  the                                             §  4.10  requirement  that  mailed  or
hand  delivered  notice  be  given  to  "all  owners  of  the  property
within   one-half   mile   of   the   proposed   mineral   extraction
operation."      Payne  &  Dolan  counters  that  the  Town  satisfied
§  4.10  by  mailing  notice  to  those  residents  located  within  one-
half  mile  of  the  proposed  quarry.     We  agree  with  the  circuit
court.
¶32   Payne   &   Dolan   fails   to   recognize   the   distinction
between   "residents"   and   "property   owners."                            There   are                                          27
families  residing  within  one-half  mile  of  the  proposed  quarry,
whereas  there  are                                                           36  property  owners  within  the  same  distance.
The   different   counts   result   because   there   are   nine   families
whose  residential  dwellings  are  located  outside  of  the  one-half
mile  zone,  but  whose  real  estate  is  nevertheless  located  within
one-half  mile  of  the  proposed  quarry.9     Section                       4.10  mandates
mailed  or  hand-delivered  notice  to  property  owners.     Since  the
Town  Clerk  mailed  notice  only  to  those                                  27  individuals  whose
residences  fell  within  one-half  mile  of  the  proposed  quarry,  the
mailed  notice  was  deficient.
¶33   Although  the  Town  provided  deficient  notice  of  the
public   hearing   on   the   conditional   use   application,   Payne   &
9  Payne  &  Dolan  itself  recognizes  this  distinction  between
"residents"  and  "property  owners"  in  its  argument  involving  the
"thirty  families"  rule:
With  respect  to  notice,  the  lines  must  be  drawn  from
the  site  of  the  proposed  operation  to  the  property
lines  that  are  within  one-half  mile.    Thus,  any  owner
of  property  within  one-half  mile  receives  notice  of  a
public  hearing,  notwithstanding  that  the  owner's  actual
residence  may  lie  outside  of  the  one-half  mile
measurement.  .  .
Petitioner's  Reply  Brief  at  16.
                                                                              15




No.  94-2336
Dolan's   permit   is   not   automatically   invalid.                        Section                                 4.10
requires    "substantial    compliance,"    rather    than    "strict
compliance,"  with  its  notice  provisions.    Substantial  compliance
with  a  statutory  or  ordinance  notice  requirement  exists  when  the
defective  notice  given  nevertheless  fulfills  the  objective  of
the  provision  and  the  record  shows  that  no  one  was  prejudiced  by
                                                                                                                      the  defect.    See  Radtke  v.  City  of  Milwaukee,   116  Wis.  2d                                   550,
555-56,                                                                       342   N.W.2d                            435                                                     (1984);   Joint   School   Dist.   v.   Joint
County  School  Comm.,  26  Wis.  2d  580,  585,  133  N.W.2d  317  (1965).
¶34   Notice  requirements  are  generally  intended  to  provide
an  accurate  statement  of  the  time,  place,  and  purpose  of  a
public  hearing  to  those  entitled  to  such  notice  so  that  they  may
attend   the   hearing   and   express   their   views.                       Reinders   v.
Washington  County  School  Comm.,  15  Wis.  2d  517,  522,  113  N.W.2d
141                                                                           (1962);  see  also  Martin  v.  Wray,   473  F.  Supp.                                          1131,                                           1137
(E.D.  Wis.  1979)(purpose  of  notice  provision  in  zoning  ordinance
"is  to  give  owners  of  property  involved  and  other  interested
parties  a  fair  opportunity  to  be  heard").
¶35   The  mailed  and  published  notice  incorrectly  stated  the
date  of  the  public  hearing  as  Tuesday,  February                        10,                                     1992,  when
the  hearing  was  actually  held  on  Tuesday,  February  11,  1992.    A
reader  of  such  notice  could  reasonably  believe  that  the  public
hearing  would  take  place  either  on  Monday,  February  10,  1992,  or
on  Tuesday,  February                                                        11,                                     1992.     However,  the  Town  Clerk  waited
at  the  Town  Hall  on  Monday  evening  to  advise  any  misinformed
attendees  of  the  correct  hearing  date,  and  no  one  appeared.    In
addition,  the  record  shows  that  meetings  of  the  Plan  Commission
had  long  been  held  on  Tuesdays.      The  Town  Clerk's  remedial
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No.  94-2336
efforts  ensured  that  the  correct  time  of  the  public  hearing
would  be  known  to  the  few,  if  any,  citizens  who  might  have  been
misled  by  the  notice.    As  such,  we  conclude  that  the  erroneously
stated  date  did  not  defeat  the  purpose  of  the  ordinance's  notice
provision.
¶36   The  Town  also  provided  defective  notice  by  publishing
notice  twice  in  one  week,  rather  than  once  a  week  for  two
consecutive  weeks.     We  strongly  urge  notice  providers  to  guard
against  this  kind  of  technical  error.    However,  such  a  defect  is
of  little  consequence  in  this  case,  and  therefore  provides  an
insufficient   basis   for   concluding   that   the   purpose   of   the
ordinance's  notice  provisions  was  left  unfulfilled.
¶37   Mailed   or   personally   served   notice   of   the   public
hearing  was  not  given  to  nine  of  the                                   36  owners  of  property
located  within  one-half  mile  of  the  proposed  quarry,  as  required
by  the  ordinance.     Thus,  fully  one-quarter  of  those  property
owners  with  the  most  at  stake  in  Payne  &  Dolan's  conditional  use
application  were  not  given  notice  of  their  only  unrestricted
opportunity  to  be  publicly  heard  on  the  matter.     The  Town  took
no   curative   measures,   such   as   personally   notifying   the   nine
property  owners  who  did  not  receive  mailed  notice.     On  these
facts,  we  cannot  conclude  that  the  purpose  of  the  ordinance's
notice  provisions  has  been  fulfilled.
¶38   Payne  &  Dolan  asserts  that  because  the  plaintiffs  in
this  action  were  in  attendance  at  the  public  hearing,  they  were
not  prejudiced  by  and  cannot  invoke  the  lack  of  notice  to  the
other  nine  owners  of  property  located  within  one-half  mile  of
the  proposed  quarry  site.     Citing  Village  of  Cobb  v.  Public
Service  Comm’n,                                                              12  Wis.                   2d   441,   107  N.W.2d   595   (1961).   We
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No.  94-2336
disagree.     This  court  held  in  Village  of  Cobb  that  plaintiffs
who   received   actual   notice   of   a   hearing   and   who   were   not
prejudiced  by  others’  lack  of  notice  could  not  object  to  a
commission  decision  to  authorize  a  railroad’s  proposed  central-
agency  plan.     Id.  at                                                       449.     Thus,  Payne  &  Dolan  cannot  rely  on
the  rule  in  Village  of  Cobb  until  it  is  first  established  that
the   plaintiffs   in   this   case   suffered   no   prejudice   by   the
defective  notice.
¶39   Because  the  Town  failed  to  provide  the  notice  required
by  the  ordinance,  the  burden  of  proving  no  prejudice  is  placed
on  the  Town.10    As  the  sole  remaining  defendant,  Payne  &  Dolan  is
relying   on   the   validity   of   the   Town's   issuance   of   the
conditional  use  permit,  and  must  therefore  discharge  the  Town's
burden  of  demonstrating  lack  of  prejudice  to  the  plaintiffs  in
this  case.
¶40   Payne  &  Dolan  does  not  meet  its  burden  of  disproving
prejudice   when   it   notes   that   the   plaintiffs   in   this   action
attended  the  public  hearing.    To  discharge  its  burden  of  proof,
Payne  &  Dolan  must  show  that  notice  to  the  nine  property  owners
would  not  have  resulted  in  a  Board  decision  more  beneficial  to
the   plaintiffs.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            Because   Payne   &   Dolan   has   placed   no   such
                                                                                                                                                                                                   evidence  in  the  record,  it  has  failed  to  meet  its  burden  of
                                                                                                                                    proving  lack  of  prejudice.     See  Joint  School  Dist.,                                                                                                                                                                                                      26  Wis.   2d
at                                                                              585                                                                                                                                                                                         (record  must  show  that  no  one  suffered  prejudice  as  a
result  of  lack  of  notice).     Accordingly,  we  conclude  that  the
10  See,  e.g.,  Gerrard  Realty  Corp.  v.  American  States  Ins.  Co.,  89
Wis.  2d  130,  145-46,  277  N.W.2d  863  (1979)(insureds  who  fail  to
provide  statutorily  required  notice  of  loss  bear  the  burden  of
demonstrating  lack  of  prejudice  to  insurer);  Weiss  v.  City  of
Milwaukee,  79  Wis.  2d  213,  227,  255  N.W.2d  496  (1977)  (failure  to
comply  with  notice  of  claim  statute  puts  burden  on  claimant  to
establish  nonexistence  of  prejudice  to  municipality).
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No.  94-2336
Town  did  not  substantially  comply  with  the  ordinance's  notice
provisions,  and  that  its  issuance  of  the  conditional  use  permit
was  therefore  invalid.
VI.  The  Conditional  Use  Application
¶41   The   circuit   court   based   its   invalidation   of   the
conditional  use  permit  in  part  on  its  determination  that  Payne  &
Dolan’s  permit  application  was  incomplete.    Because  both  parties
focus  their  arguments  on  the  notice  provisions  of                      §                                            4.10,  our
analysis  of  the  adequacy  of  the  application  will  also  center  on
that  section  of  the  ordinance.    Section  4.10  provides  in  part:
Application.                                                                  Applications   for   a   conditional   use
permit  for  a  mineral  extraction  operation  .  .  .  shall
be  accompanied  by[:                                                         .]  a  detailed  description  of
all  aspects  of  the  proposed  extraction  operation;  a
list  of  equipment,  machinery  and  structures  which  may
be   used;   the   source,   quantity,   and   disposition   of
water  to  be  used,  if  any;  a  legal  description  of  the
proposed  site;  a  topographic  map  of  the  site  and  the
area  abutting  the  site,  to  the  nearest  public  road
right-of-way  or  a  minimum  distance  of  300  feet  on  all
sides  of  the  site  drawn  at  a  minimum  vertical  contour
interval  of  five  (5)  feet  and  showing  all  existing  and
proposed  private  access  roads  and  the  depth  of  all
existing  and  proposed  excavations;  and  a  restoration
plan.
¶42   The  plaintiffs  assert  that  Payne  &  Dolan’s  application
was  incomplete  because  it  omitted  the  following:  1)  a  “detailed”
description  of  all  aspects  of  the  operation;  2)  the  quantity  of
water  to  be  used  in  the  operation;  3)  a  topographic  map  showing
the   depth   of   existing   and   proposed   excavations;   and             4)   a
restoration  plan.     Payne  &  Dolan  contends  that  its  application
described  the  operation  with  sufficient  particularity,  but  does
not  dispute  that  at  the  time  of  submission,  the  application
omitted  the  quantity  of  water  to  be  used,  a  topographic  map  with
proposed  depths,  and  a  restoration  plan.
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¶43   Initially,  we  conclude  that  unless  a  zoning  ordinance
provides  to  the  contrary,  a  court  should  measure  the  sufficiency
of  a  conditional  use  application  at  the  time  that  notice  of  the
final  public  hearing  is  first  given.11    Such  a  rule  ensures  that
interested  individuals  will  have  a  meaningful  opportunity  to
express  informed  opinions  at  the  public  hearings.     Indeed,  a
contrary   rule   would   create   a   damaging   incentive   for   a
conditional   use   permit   seeker   to   withhold   all   controversial
information   from   its   application   until   during   or   after   the
public  hearing.     Such  a  perverse  incentive  would  be  diminished
only  slightly  by  requiring  a  complete  application  at  the  time  of
the  public  hearing,  for  even  our  ablest  citizens  would  be  hard
pressed  to  digest  and  discuss  in  a  single  public  hearing  all  of
the  debatable  proposals  in  a  given  conditional  use  application.
Requiring  a  complete  application  at  the  time  that  the  last
public   hearing   is   noticed   places   no   significant   burden   on
conditional  use  applicants,  and  provides  ample  opportunity  for
interested  citizens  to  inform  themselves  in  preparation  for  the
hearing.12
11  Payne  &  Dolan  does  not  dispute  that  the  only  public  hearing  in
this  case  was  held  on  February  11,  1992.    It  notes  that  the
public  was  invited  to  attend  subsequent  Plan  Commission
"meetings"  dealing  with  the  conditional  use  permit.    However,
Payne  &  Dolan  does  not  assert,  and  the  record  does  not  show,  that
any  of  the  subsequent  meetings  were  noticed  or  conducted  in  the
manner  of  a  public  hearing.    For  example,  the  attendees  at  these
meetings  were  not  permitted  to  speak  in  favor  of  or  against  the
proposed  quarry.
12  We  reject  Payne  &  Dolan’s  view  that  the  information  contained
in  a  conditional  use  permit  application  is  important  only  to  the
Town  Plan  Commission  and  Board,  and  may  therefore  be  provided  at
any  time  prior  to  the  issuance  of  the  permit.    We  cannot  accept
such  a  view  because  we  do  not  believe  that  the  ordinance
anticipates  a  public  hearing  at  which  citizens  participate  as
mere  passive  spectators.    If  such  were  the  case,  there  would  be
no  need  for  public  hearings.
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No.  94-2336
¶44   Payne  &  Dolan’s  application  describes  with  sufficient
particularity  those  components  of  the  quarrying  operation  which
were  actually  set  forth  in  the  application  at  the  time  that  the
Town  gave  notice  of  the  February                                                                      11,                                                 1992,  public  hearing.     We
also   note   that                                                             §                           4.10   expressly   authorizes   conditional   use
applicants  to  submit  a  restoration  plan                                   “prior  to  the  issuance
of  a  conditional  use  permit.”    Thus,  the  application’s  lack  of  a
restoration  plan  at  the  time  of  notice  of  the  public  hearing
cannot  form  a  basis  for  determining  that  the  application  was
incomplete.
¶45   At  the  time  that  notice  of  the  public  hearing  was
given,  the  application  lacked  a  description  of  the  quantity  of
water  to  be  used  in  the  operation  of  the  quarry.     There  is  no
ordinance  provision  authorizing  later  inclusion  of  the  water
consumption  information.     The  information  may  be  important  to
those  residents  located  in  the  vicinity  of  the  proposed  quarry
site.     For  example,  the  quarry’s  proposed  use  of  groundwater
carries  the  potential  for  diminished  availability  of  well  water
in   the   surrounding   area,   depending   on   the   amount   of   water
consumed  by  the  quarry.    Information  on  the  quantity  of  water  to
be   used   might   also   be   relevant   to   the   feasibility   of   the
quarry’s  proposed  methods  of  controlling  water  runoff.
¶46   The    application    also    lacks    a    topographic    map
describing  the  proposed  depths  of  the  quarry.    This  information
could   be   useful   to   interested   citizens   for   several   reasons.
First,   it   would   provide   a   description   of   the   height   hazard
presented  by  the  quarry.     Second,  the  proposed  depth  of  the
excavation   could   have   a   bearing   on   the   quarry’s   life   span.
Third,  the  environmental  impact  of  the  quarry  could  vary  with
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the   excavation's   depth.                                                   As   with   the   water   consumption
information,  there  is  no  ordinance  provision  authorizing  later
submission  of  the  topographic  map.
¶47   We   have   determined   that   an   application   must   be
complete  at  the  time  that  notice  is  given  of  the  last  public
hearing,    unless    an    ordinance    expressly    permits    a    later
submission    of    information.                                              Here,    the    conditional    use
application    was    incomplete    because    it    did    not    contain
information  regarding  the  quantity  of  water  to  be  used  in  the
quarrying  operation  or  the  proposed  depth  of  the  quarry.    There
being  no  ordinance  provision  authorizing  subsequent  submission
of  either  type  of  information,  we  conclude  that  the  application
was  insufficient.
¶48   In   summary,   we   conclude   that   the   Town’s   zoning
ordinance  permits  blasting  and  crushing  as  part  of  a  mineral
extraction   operation.                                                       Accordingly,   we   disagree   with   that
portion   of   the   court   of   appeals'   decision   holding   to   the
contrary.    In  addition,  Payne  &  Dolan’s  proposed  quarry  did  not
violate  the  30  families  rule.    However,  because  the  Town  failed
to   substantially   comply   with   the   zoning   ordinance’s   notice
provisions,   and   because   Payne   &   Dolan’s   conditional   use
application  was  incomplete  at  the  time  that  notice  of  the  public
hearing  was  first  given,  we  conclude  that  the  Town  improperly
granted  the  conditional  use  permit.     Accordingly,  we  affirm  on
other   grounds   the   court   of   appeals'   invalidation   of   the
conditional  use  permit.
By   the   Court.—The   decision   of   the   court   of   appeals   is
affirmed.
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