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This opinion is subject to further editing and modification.   The
final version will appear in the bound volume of the official
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No.                                                                  94-1081 &  94-2908
STATE OF WISCONSIN                                                                        :   IN SUPREME COURT
Kara  B.,  by  Guardian  ad  Litem,  John  C.
Albert,  Steven  B.,  and  Jennifer  B.,  parents
FILED
of  Kara  B.,
Plaintiffs-Appellants,
NOV 25, 1996
v.
Dane  County,  Dane  County  Department  of  Human                   Marilyn L. Graves
Clerk of Supreme Court
Services,  its  agents  and  assigns,  Shirley
Madison, WI
Aasen,  Ed  Page,  Jr.,  Margaret/Marjorie
Johnson,  Estate  of  Margaret  E.  Eby,  Terri
Collins,  Virginia  Hanson,  Wisconsin  Municipal
Mutual  Insurance  Company,
Defendants-Respondents-Petitioners,
Sue  Marshall,  Roxanne  Smit,
Defendants.
Mikaela  R.,  a  minor,  by  Guardian  ad  Litem
John  C.  Albert,  and  Joette  R.,  parent  of
Mikaela  R.,
Plaintiffs-Respondents,
v.
Dane  County,  Dane  County  Department  of  Human
Services,  its  agents  and  assigns,  Shirley
Aasen,  Ed  Page,  Jr.,  Margaret/Marjorie
Johnson,  Estate  of  Margaret  E.  Eby,  Sue
Marshall,  Terri  Collins,  Virginia  Hanson,
Robert  Syring,  and  Wisconsin  Municipal  Mutual
Insurance  Company,
Defendants-Appellants-Petitioners,
Roxanne  Smit,
Defendant,
Sentry  Insurance  Company,
Defendant-Appellant.




REVIEW  of  a  decision  of  the  Court  of  Appeals.    Affirmed.
JON  P.  WILCOX,  J.      This  case  is  before  the  court  on  a
petition   for   review   filed   by   Dane   County,   the   Dane   County
Department   of   Human   Services,   its   agents   and   assigns,   and
Wisconsin  Municipal  Mutual  Insurance  Company                                 (collectively  "Dane
County").    The  petitioners  seek  review  of  a  published  decision  of
the  court  of  appeals,  Kara  B.  v.  Dane  County,  198  Wis.  2d  24,  542
N.W.2d                                                                           777                              (Ct.  App.   1995),  reversing  in  part  and  affirming  in
part  two  circuit  court  judgments.    We  affirm  the  decision  of  the
court of appeals.
On  review,  there  are  three  issues:                                          (1)  whether  the  Dane
County  public  officials  are  entitled  to  qualified  immunity  from
the  plaintiffs'  42  U.S.C.  §  1983  claims;  (2)  whether  the  scope  of
the  constitutional  duty  to  provide  a  foster  child  with  safe  and
secure  placement  is   measured  by  a   deliberate  indifference   or
professional  judgment  standard;  and                                           (3)  whether  Dane  County  is
entitled   to   summary   judgment   because   the   Dane   County   public
officials  did  not  act  with  deliberate  indifference  as  a  matter  of
law.     We  hold  that  the  Dane  County  public  officials  are  not
entitled  to  qualified  immunity,  that  the  constitutional  duty  owed
to  foster  children  is  based  on  a  professional  judgment  standard,
and that Dane County is not entitled to summary judgment.
The  relevant  facts  are  not  in  dispute.     In                              1989  and                        1990,
Kara  B.  and  Mikaela  R.  were  adjudged  to  be  children  in  need  of
protection  or  services  in  separate  juvenile  court  proceedings,  and
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were  placed  in  the  temporary  custody  of  the  Dane  County  Department
of  Social  Services  for  foster  home  placement.     Kara  B.,  a  seven
year  old  girl,  was  placed  in  a  licensed  foster  home  operated  by
Roxanne  Smit  on  March  28,  1989,  and  remained  there  until  July  14,
1990.    Mikaela  R.,  an  eleven  year  old  girl,  was  placed  in  the  Smit
home  on  June                                                                    11,   1990.            She  remained  there  until  December   18,
1990,  when  she  fled  after  being  sexually  assaulted  at  knifepoint
by  two  men  in  the  basement  of  the  home.     The  men  were  known  to
have  a  history  of  physically  and  sexually  abusing  children.     In
the  course  of  investigating  the  assault,  police  contacted  Kara  B.,
who  told  them  that  she  too  had  been  sexually  abused by  Smit  and  by
a  man  who  had  lived  in  the  foster  home  during  the  course  of  her
stay there.
In  separate  actions  brought  under  42  U.S.C.  §  1983 and  state-
law  negligence  and  professional  malpractice  claims,  Kara  B.  and
Mikaela  R.  sued  Dane  County  for  damages  resulting  from  physical
and  sexual  abuse  that  occurred  during  their  separate  stays  in  the
Smit  foster  home.     In  the  case  brought  by  Kara  B.,  the  circuit
court,  Judge  Mark  A.  Frankel,  granted  Dane  County's  motion  for
summary   judgment   dismissing   the                                             §     1983   claims.   The   court
concluded  that  the  Dane  County  public  officials  were  entitled  to
qualified  immunity  because  Kara  B.  had  not  shown  that  the  public
officials  had  violated  a  clearly  established  constitutional  right.
In  Mikaela  R.'s  case,  a  second  circuit  court,  Judge  Gerald  C.
Nichol,  denied  Dane  County's  motion  for  summary  judgment.     This
decision  was  based  on  the  circuit  court's  determination  that  the
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Dane   County   public   officials   were   not   entitled   to   qualified
immunity  because  they  had  a  clearly  established  constitutional
duty  to  protect  Mikaela  R.  while  she  was  in  the  Smit  home,  and
that  a  reasonable  jury  could  have  found  that  the  Dane  County
public officials had violated that duty.
The  court  of  appeals  held  that:                                             (1)  the  Dane  County  public
officials  were  not  entitled  to  qualified  immunity  from  the               42
U.S.C.  §  1983  claims  brought  by  Kara  B.  and  Mikaela  R.  because  the
public  officials  were  accused  of  violating  a  clearly  established
right,  (2)  the  public  officials'  conduct  should  be  assessed  based
on  a  professional  judgment  standard,  and  (3)  Dane  County  was  not
entitled  to  qualified  immunity.    Dane  County  petitioned  for  review
and we granted the petition on January  16,  1996.
I.
The  first  issue  that  we  address  is  whether  the  Dane  County
public  officials  are  entitled  to  qualified  immunity.    The  issue  of
qualified  immunity  is  a  question  of  law  to  be  decided  by  the
court.  This   court   decides   questions  of  law  independently   and
without  deference  to  the  lower  courts.     Barnhill  v.  Board  of
Regents,  166 Wis.  2d  395,  406,  479 N.W.2d  917  (1992).
The  doctrine  of  qualified  immunity  protects  public  officials
from  civil  liability  if  their  conduct  does  not  violate  a  person's
clearly  established  constitutional  or  statutory  right.    Barnhill,
166  Wis.                                                                        2d  at                           406-07.     Qualified  immunity  is  designed  to  allow
public  officials  to  perform  their  duties  without  being  hampered  by
the  expense  or  threat  of  litigation.    See  Burkes  v.  Klauser,  185
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Wis.                                                                             2d                                               308,   325-27,   517   N.W.2d   503        (1994),   cert.   denied,
__U.S.__,  115  S.Ct.  1102  (1995),  citing  Harlow  v.  Fitzgerald,  457
U.S.  800,  807,  814  (1982).                                                   In    Harlow,    the    Supreme    Court
explained the importance of qualified immunity:
[I]t  cannot  be  disputed seriously that  claims  frequently
run  against  the  innocent  as  well  as  the  guilty--at  a
cost  not  only  to the  defendant  officials,  but  to society
as  a  whole.    These  social  costs  include  the  expenses  of
litigation,   the   diversion   of   official   energy   from
pressing   public   issues,   and   the   deterrence   of   able
citizens  from  acceptance  of  public  office.    Finally,  -
there is  the  danger  that  fear  of  being  sued will "dampen
the  ardor  of  all  but  the  most  resolute,  or  the  most
irresponsible                                                                    [public   officials],   in   the   unflinching
discharge of their duties."
Harlow,  457  U.S.  at  814  (citations  omitted).    In  Davis  v.  Scherer,
468  U.S.  183  (1984),  the  Supreme  Court  further  elaborated  on  the
goal  of  qualified  immunity:  "[t]he  qualified  immunity  doctrine
recognizes   that   officials   can   act   without   fear   of   harassing
litigation  only  if   they  reasonably  can  anticipate  when  their
conduct   may   give   rise   to   liability   for   damages   and   only   if
unjustified   lawsuits   are   quickly   terminated."                            Id.   at                                         195.
Although  qualified  immunity  plays  a  crucial  role  in  allowing  our
government  and  its  public  officials  to  function  effectively  and
efficiently, it is not absolute.
Qualified  immunity  does  not  protect  public  officials  who  have
allegedly  violated  someone's  clearly  established  constitutional
right.  Anderson  v.  Creighton,                                                 483  U.S.                                        635,   639       (1987)         (Harlow,
457  U.S.  at  819);  Burkes,  185  Wis.  2d  at  326  (citation  omitted).
This,  in  part,  stems  from  the  fact  that  officials  may  reasonably
anticipate  that  violation  of  a  clearly  established  constitutional
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right  will  give  rise  to  liability.    As  the  Supreme Court  stated  in
Harlow,   "[i]f   the   law   was   clearly   established,   the   immunity
defense   ordinarily   should   fail,   since   a   reasonably   competent
public   official   should   know   the   law   governing   his   conduct."
Harlow,                                                                         457  U.S.  at   818-19.     The  parties  dispute  whether  the
constitutional   right   of   foster   children   to   safe   and   secure
placement  in  a  foster  home  was  clearly  established  in  1989.    Thus,
we  must  determine  whether  the  constitutional  right  in  question  was
clearly   established   to   decide  whether  the   Dane  County   public
officials are entitled to qualified immunity.
Such  a  determination  is  not  as  easily  reached  as  might  be
expected.    As  was  noted  by  this  court  in  Barnhill,  "[c]onfusion  in
this  area  of  law  derives  from  the  level  of  generality  that  should
be  afforded  to  'clearly  established  law'  at  the  time  of  the
alleged  unlawful  act."    Barnhill,  166  Wis.  2d  at  407.    The  United
States  Supreme  Court  attempted  to  clarify  the  meaning  of  clearly
established  constitutional  right  in  Anderson,                               483  U.S.       635.     In
that case, the Court stated:
The  contours  of  the  right  must  be  sufficiently  clear
that  a  reasonable official  would  understand  that  what  he
is  doing  violates  that  right.    This  is  not  to  say  that
an  official  action  is  protected  by  qualified  immunity
unless  the  very  action  in  question  has  previously  been
held  unlawful  .  .  .  but  it  is  to  say  that  in  the  light
of pre-existing law the unlawfulness must be apparent.
Id. at  640  (citations omitted).1
1  In  Barnhill,  this  court  adopted  the  interpretation  set  forth
in Anderson:
From  Anderson,  we  glean  several  guidelines  concerning
the  level  of  generality afforded  to  'clearly  established
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In  Burkes,  this  court  considered  what  constitutes  a  clearly
established   constitutional   right   for   purposes   of   qualified
immunity.    This court stated:
Government  officials  are  not  protected  from  suit  for
civil  damages  (that  is,  they  do  not  have  the  defense  of
qualified  immunity)  when  at  the  time  they  acted  they
knew  or  should  have  known  that  the  action  would  deprive
the  employee  of  a  constitutional  right.     The  relevant
inquiry,  then,  is  whether  a  reasonable  state  official
could  have  believed  his  or  her  act  was  constitutional
"in  light  of clearly  established law  and  the  information
[he  or  she]  possessed"  at  the  time  of  the  official's
action.
Id.  at  326,  quoting  Anderson,  483  U.S.  at  641  (footnote  omitted).
This  court  also  specified  what  case  law  is  relevant  in  making
such a determination:
In   determining   whether   it   was   objectively   legally
reasonable   for   public   officials   to   conclude   that   a
particular  decision  was  lawful,  we  must  examine  the
information  they  possessed  in  light  of  the  established
case  law  at  the  time.     In  this  case,  the  question  is
whether,  in  June                                                            1989,  the  defendants  knew  or  should
have  known  that  a  decision  to  discharge  the  plaintiff  .
.  . would be unlawful.
Id. at  326-27  (citation omitted).    Consequently,                          we                                         must
determine  whether,  in  March                                                1989,  existing  case  law  had  clearly
law'  in  the  qualified  immunity  determination.     Merely
alleging  a  general  violation  of  a  right  that  may  be
clearly  established  by  the  constitution  or  a  statute  is
insufficient   clarity   of   established   law   to   justify
withholding   qualified   immunity.                                           For   example,   an
allegation  that  an  action  violates  one's  freedom  of
speech   protected   under   the   First   Amendment   is   too
general   to   strip   a   public   official   of   qualified
immunity.    On  the  other  hand,  the  'clearly  established
law'  does  not  have  to  specifically correspond with every
facet  of  the  present  situation.     Rather,  the  'clearly
established   law'   must   be   sufficiently   analogous   to
provide  the  public  official  with  guidance  as  to  the
lawfulness of his or her conduct.
Barnhill,  166 Wis.  2d at  407-08.
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established  a  constitutional  right  for  a  foster  child  to  be  placed
in  a  safe  and  secure  foster  home  to  such  an  extent  that  a
reasonable  public  official  would  have  been  put  on  notice  that
violation of such a right could lead to liability.
The  examination  begins  with  Estelle  v.  Gamble,                           429  U.S.                                         97
(1976).  In  Estelle,  the  Supreme  Court  considered  whether  various
prison  officials  had  subjected  a  prisoner  to  cruel  and  unusual
punishment  in  violation  of  the  Eight  Amendment  by  inadequately
treating   his   injuries.                                                     The   Court   held   that   deliberate
indifference  to  a  prisoner's  serious  illness  or  injury  constitutes
cruel  and  unusual  punishment.     In  reaching  this  decision,  the
Court  stated:  "[i]t  is  but  just  that  the  public  be  required  to
care  for  the  prisoner,  who  cannot  by  reason  of  the  deprivation  of
his  liberty,  care  for  himself."     Id.  at                                104,  quoting  Spicer  v.
Williamson,                                                                    132   S.E.                                        291,         293                                                          (1926)      (bracketed   material   in
Estelle  and  footnote  omitted).     This  case  established  that  the
state  owes  a  constitutional  duty  to  prisoners  arising  from  the
fact that prisoners are in the state's custody.
The  extension  of  this  duty  to  foster  children  was  first
alluded  to  in  Doe  v.  New  York  City  Dep't  of  Social  Services,  649
F.2d                                                                           134                                               (2nd  Cir.   1981),  cert.  denied,                                       464  U.S.   864                          (1983)
                                                                                                                                              ("Doe").     In  that  case,  a  foster  child  brought  a   §           1983  action
against  the  state  placement  agency  for  failing  to  supervise  her
placement   adequately.                                                        In   finding   that   the   trial   court   had
erroneously  instructed  the  jury,  the  Second  Circuit  cited  Estelle
for   the   proposition  that  "[g]overnment  officials   may   be  held
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liable  under  §  1983  for  a  failure  to  do  what  is  required  as  well
as  for  overt  activity  which  is  unlawful  and  harmful."    Id.  at  141
(citations omitted).
In                                                                              1982,  the  Supreme  Court  extended  the  state's  duty  to
involuntarily  committed  mental  patients.    Youngberg  v.  Romeo,  457
U.S.                                                                            307                                                            (1982).   The  Youngberg  Court  held  that  a  committed
individual  had  constitutionally  protected  liberty  interests  under
the  Due  Process  Clause  of  the  Fourteenth  Amendment  to  reasonably
safe  conditions  of  confinement,  freedom  from  unreasonable  bodily
restraints,  and  such  minimally  adequate  training  as  reasonably
might  be  required  by  these  interests.    The  reasoning  used  by  the
Court  in  reaching   its   decision  suggests  that  foster  children
should be entitled to a similar constitutional right.
First,  the  Court  reasoned  that  the  protection  afforded  to
prisoners  should  logically  be  afforded  to  those  who  are  not  in  the
state's  custody  for  the  purpose  of  punishment:  "[i]f  it  is  cruel
and   unusual   punishment   to   hold  convicted   criminals  in  unsafe
conditions,    it    must    be    unconstitutional    to    confine    the
involuntarily  committed--who  may  not  be  punished  at  all--in  unsafe
conditions."     Id.  at                                                        315-16.     Additionally,  the  Court  stressed
that  the  state's  duty  arose  because  the  individual  was  in  the
state's  custody:  "[w]hen  a  person  is  institutionalized--and  wholly
dependent  on  the  State--it  is  conceded  by  petitioners  that  a  duty
to  provide  certain  services  and  care  does  exist."     Id.  at            317.
This  reasoning  strongly  supports  the  extension  of  a  constitutional
right to foster children.
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The   Eleventh   Circuit   recognized   such   an   extension   of
Youngberg  in  Taylor  by  and  through  Walker  v.  Ledbetter,  818  F.2d
791                                                                              (11th  Cir.     1987),  cert.  denied,                                 489  U.S.              1065.  The  Taylor
court  held  that  "a  child  involuntarily  placed  in  a  foster  home  is
in  a  situation  so  analogous  to  a  prisoner  in  a  penal  institution
and  a  child  confined  in  a  mental  health  facility  that  the  foster
child  may  bring  a  section  1983  action  for  violation  of  fourteenth
amendment  rights."     Taylor,                                                  818  F.2d  at   797                                                    (footnote  omitted).
In   so   holding,   the   Taylor   court   relied   on   the   reasoning   of
Youngberg:
The  liberty  interest  in  this  case  is  analogous  to  the
liberty  interest in  Youngberg.    In both  cases,  the state
involuntarily    placed    the    person    in    a    custodial
environment,  and  in  both  cases,  the  person  is  unable  to
seek alternative living arrangements.
Id.   at                                                                         795.            The   Eleventh   Circuit   also   noted   that   the
vulnerability of children was compelling:
With  contemporary  society's  outrage  at  the  exposure  of
defenseless  children  to  gross  mistreatment  and  abuse,  it
is  time  that  the  law  give  to  these  defenseless  children
at  least  the  same  protection  afforded  adults  who  are
imprisoned as a result of their own misdeeds.
Id.  at  797.    The  Taylor  court  concluded  that  "[t]he  relationship
between  state  officials  charged  with  carrying  out  a  foster  child
care  program  and  the  children  in  the  program  is  an  important  one
involving  substantial  duties  and,  therefore,  substantial  rights."
Id.  at  798.    Accordingly,  this  case  supplied  social  workers  with
a  direct  application  of  the  holding  in  Youngberg  to  the  foster
care setting.
Although  we  do  not  believe  it  impossible,  or  even  improbable,
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that  a  reasonable  social  worker  would  have  been  aware  of  the
natural  application  of  Youngberg  to  foster  children,  we  do  not
believe  that  prior  to  DeShaney  v.  Winnebago  County  Dep't  of  Social
Services,                                                                        489   U.S.                                    189   (1989),   the   constitutional   right   to
reasonably  safe  and  secure  placement  in  a  foster  home  had  reached
the  level  of  clearly  established.     We  also  do  not  believe  that
DeShaney,  if  viewed  in  isolation  from  the  cases  that  preceded  it,
is  sufficient  to  clearly  establish  such  a  constitutional  right.
However,  when  Estelle,  Youngberg,  Taylor,  Doe,  and  DeShaney  are
read together    a constitutional right is clearly established.
In  DeShaney,  the  mother  of  a  child  who  had  been  beaten
brought  a  §  1983  action  against  social  workers  and  local  officials
who,  although  having  received  complaints  that  the  boy  was  being
abused  by  the  father,  had  not  removed  him  from  the  father's
custody.     The  Supreme  Court  held  that  the  state  does  not  owe  a
duty  to  protect  a child  who  was  abused  by  his  natural  father.    The
reasoning  employed  by  the  Court  to  reach  this  decision  clearly
illustrates  that  foster  children  do  have  constitutional  rights
under  the  Due  Process  Clause.    The  Court  based  its  holding  on  the
fact  that  the  state's  duty  only  arises  when  it  takes  a  person  into
its  custody  and  so  deprives  that  person  of  the  ability  to  care  for
himself:
Taken  together                                                                  [Youngberg  and  Estelle]  stand  only  for
the  proposition  that  when  the  State  takes  a  person  into
custody   and   holds   him   there   against   his   will,   the
Constitution  imposes  upon  it  a  corresponding  duty  to
assume  some  responsibility  for  his  safety  and  general
well-being.                                                                      .  The  rationale  for  this  principle  is
simple   enough:   when   the   State   by   the   affirmative
exercise   of   its   power   so   restrains   an   individual's
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liberty  that  it  renders  him  unable  to  care  for  himself,
and  at  the  same  time  fails  to  provide  for  his  basic
human  needs--e.g. food,  clothing,  shelter,  medical care,
and  reasonable  safety--it  transgresses  the  substantive
limits  on  state  action  set  by  the  Eighth  Amendment  and
the Due Process Clause.
Id.   at                                                                       199-200   (citations   omitted).   When   this   reasoning   is
examined  in  the  context  of  Estelle,  Youngberg,  Taylor,  and  Doe,  it
is   apparent   that   the   DeShaney   decision   completed   the   clear
establishment   of   a   constitutional   right   to   safe   and   secure
placement  in  a  foster  home.     There  can  be  no  doubt  that  the
explicit     holding     of     DeShaney--that     the     state     assumes
responsibility  for  an  individual's  safety  when  that  individual  is
taken  into  custody  by  the  state--provided  public  officials  with
adequate notice.
The  DeShaney  Court  also  made  specific  reference  to  foster
homes:
Had  the  State  by  affirmative  exercise  of  its  power
removed  Joshua  from  free  society  and  placed  him  in  a
foster  home  operated  by  its  agents,  we  might  have  a
situation   sufficiently   analogous   to   incarceration   or
institutionalization  to  give  rise  to  an  affirmative duty
to  protect.    Indeed  several Courts of  Appeals have held,
by  analogy  to  Estelle  and  Youngberg,  that  the  State  may
be  held  liable  under  the  Due  Process  Clause  for  failing
to  protect  children  in  foster homes  from  mistreatment  at
the  hands  of  their  foster  parents.    We  express  no  view
on  the  validity  of  this  analogy,  however,  as  it  is  not
before us in the present case.
Id.  at  201  n.9  (citations  omitted).    This  footnote,  although  not
determinative  on  its  own,  illustrates  that  the  Court  considered
the  effect  of  its  holding  on  the  rights  of  foster  children.    The
footnote  should  have  also  served  as  a  warning  to  social  workers
that  they  should  carefully  examine  the  holding  of  DeShaney.     If
12




the  Dane  County  public  officials  had  considered  the  holding  of
DeShaney  and  the  trend  established  by  Estelle,  Youngberg,  Taylor,
and  Doe  when  they  took  Kara  B.  and  Mikaela  R.  into  custody,  they
would  have  certainly  expected  to  assume  some  responsibility  for
their safety.
Dane   County   points   out   that   the   DeShaney   Court   did   not
directly  confront  the  application  of  the  state's  duty  to  those  in
its  custody  to  the  foster  home  setting.2    We  do  not  discount  this
fact;  however,  it  was  not  necessary  for  the  circuit  court  to
directly  consider  the  issue  to  clearly  establish  a  constitutional
right.  See  Anderson,  483  U.S.  at  640  ("This  is  not  to  say  that  an
official  action  is  protected  by  qualified  immunity  unless  the  very
action in question has previously been held unlawful.  .  .                       .").3
2                                                                                 Another  argument  that  could  be  made,  but  was  not  raised,  is
that  even  though  DeShaney  completed  the  establishment  of  a  clear
constitutional  right,  the  one  month  between  the  DeShaney  decision
and  the  placement of  Kara  B.  in  the  Smit  home  was  not  a  sufficient
period  for  a  reasonable  public  official  to  acquire  notice.     The
relevant    date    for    determining    if    a    clearly    established
constitutional  right  existed  is  the  date  on  which  the  foster  child
left  the  foster  home.    A  social  worker's  duty  does  not  end  when  a
child  is  placed  in  a  foster  home.    If  this  were  the  case,  a  child
could  be  left  in  an  abusive  foster  home  for  years  without  hope  of
rescue.    Thus,  the  insufficient  notice  argument  must  fail  as  Kara
B.  spent  almost  sixteen  months  in  the  Smit  home.    Certainly,  more
than  seventeen  months  need  not  elapse  before  a  reasonable  public
official  would  have  notice  of  the  holding  of  a  case  affecting  his
liability.
3  The  Seventh  Circuit  addressed  the  issue  of  what  constitutes
a  clearly  established  constitutional  right  in  K.H.  v.  Morgan,  914
F.2d  846  (7th Cir.  1990):
It  begins to seem as if  to  survive a  motion  to dismiss  a
suit  on  grounds  of  immunity  the  plaintiff  must  be  able
to  point  to  a  previous  case  that  differs  only  trivially
from  his  case.    But  this  cannot  be  right.    The  easiest
cases  don't  even  arise.    There  has  never  been  a  section
13




In   addition   to   arguing   that   DeShaney   does   not   clearly
establish  a  constitutional  right,  Dane  County  asserts  that  Doe  v.
Bobbitt,  881  F.2d  510  (7th  Cir.  1989),  cert.  denied,  495  U.S.  956
(1990),  would  have  led  a  reasonable  public  official  to  believe
that  no  constitutional  right  to  safe  and  secure  placement  in  a
foster  home  existed  in  1989.4    Although  the  Bobbitt  case  does  not
1983  case  accusing  welfare  officials  of  selling  foster
children  into slavery; it  does not follow  that  if  such a
case  arose,  the  officials  would  be  immune  from  damages
liability  because  no  previous  case  had  found  liability
in those circumstances.
Id. at  851.
4                                                                              In  support  of  this  contention,    Dane  County  relies  on  two
passages   from   Bobbitt.                                                     The   first   relates   to   the   DeShaney
decision:
The  issue  in  the  present  case  is  whether  in                            1984  an
official  violated  a  clearly  established  constitutional
right  by  placing  a  child  in  an  environment  despite
information  that  individuals  in  that  environment  might
present  a  threat  to  the  child's  safety.    It  is  conceded
that  in  1984  there  was no  Supreme Court decision on this
issue.     In  fact  even  at  present  the  Supreme  Court  has
not confronted the question.
Id.  at                                                                        511,  citing  Deshaney,                                               489  U.S.   189.     The  second  passage
addresses the Doe case:
In  the  present  case,  we  are  unable  to  conclude  that  in
early  1984  a substantial  consensus had  been  reached that
placing  a  child  in  a  potentially  dangerous  environment
in  a  foster  home  was  a  violation  of  the  due  process
clause.    At  that  time,  only  the  Second  Circuit  had  held
that  such a  right existed  and  that case was not directly
on  point  since  it  involved  placement  in  a  licensed
foster  home  on  a  permanent  basis.    See  Doe  v.  New  York
City  Department  of  Social  Services,                                        649  F.2d                                                             134         (2nd
Cir.  1981).    Moreover, the  decision  in  Doe  depended upon
an  absolutely  novel  analogy  between  incarceration  and
placement  in  a  foster  home,  an  analogy  that  has  yet  to
be  endorsed  either  by  the  Supreme  Court  or  the  Seventh
Circuit.    In  view  of  the  novelty  and  the  paucity  of  the
available  authority,  we  cannot  agree  with  the  district
14




strengthen  the  clear  establishment  of  a  constitutional  right  by
DeShaney,  Youngberg,  Estelle,  Doe,  and  Taylor,  it  also  does  not
destroy it.
The  Bobbitt  court  was  called  on  to  determine  whether  foster
children  had  a  clearly  established  constitutional  right  in               1984;
the  issue  in  this  case  is  whether  such  a  right  was  clearly
established  in  1989.    In  addition  to  determining  that  the  right  at
issue  was  not  clearly  established  in                                       1984,  the  Bobbitt  court
asserted   that   the   Supreme   Court   had   "not   yet   confronted   the
issue,"  Bobbitt,  881  F.2d  at  511,  citing  DeShaney,  489  U.S.  189,
and  that  the  analogy  between  foster  children  and  involuntarily
committed  mental  patients  had  not  yet  been  "endorsed  by  either  the
Supreme  Court  or  the  Seventh  Circuit."  Id.  at  512.    This  argument
is  unpersuasive  as  neither  the  Supreme  Court  nor  the  Seventh
Circuit  needed  to  directly  confront  the  specific  issue  to  clearly
establish  a  constitutional  right.    See  Anderson,  483  U.S.  at  640;
K.H.  914  F.2d  at  851.    As  discussed  earlier,  the  accepted  standard
is  based  on  whether  existing  case  law  is  sufficiently  analogous  to
provide  a  reasonable  public  official  with  notice  that  he  or  she
will be subjected to liability.
Dane  County  also relies  on  the  Bobbitt  court's  statement  that
the  facts  of  Doe  could  be  distinguished  and  that  "the  decision  in
court  that  it  was  clearly  established  in                                  1984  that  a
public  official  who  places  a  child  at  risk  of  harm  from
private   individuals   in   a   foster   home   violated   that
child's constitutional rights.
Id. at  511-12  (footnote omitted).
15




Doe    depended    upon    an    absolutely    novel    analogy    between
incarceration  and  placement  in  a  foster  home.  .  .                       ."  Doe,  at  512.
It  is  true  that  Doe  was  a  novel  decision  and  that  its  facts  are
not  exactly  parallel  to  the  facts  of  either  Bobbitt  or  this  case.
However,  Doe  is  merely  part  of  a  trend  that  led  to  the  clear
establishment of the right in DeShaney.
The  impact  of  Bobbitt  is  further  weakened  by  the  Seventh
Circuit's  decision  in  K.H.    In  K.H.,  the  court  was  called  on  to
determine  whether  foster  children  had  a  clearly  established  right
in                                                                              1986.                                                                 The  Seventh  Circuit  stated  that  its  own  decision  in
Bobbitt  was  limited  to  cases  in  which  the  child  was  placed  with  a
relative.    K.H.,  914  F.2d  at  852-53.    The  court  further  held  that
Youngberg,  which  was  decided  in                                             1982,  had  clearly  established  a
constitutional right for foster children:
Youngberg   v.   Romeo   made   clear,   years   before   the
defendants  in  this  case  placed  K.H.  with  an  abusing
foster  parent  in                                                              1986,  that  the  Constitution  requires
the  responsible state  officials  to take  steps  to  prevent
children   in   state   institutions   from   deteriorating
physically or psychologically.
Id.  at                                                                         851.     Although  this  case  was  decided  too  late  to  have  a
direct   effect   on   the   determination   of   whether   a   clearly
established  constitutional  right  existed  when  Kara  B.  and  Mikaela
R.  were  in  the  Smit  foster  home,  the  Seventh  Circuit's  holding
that   such   a   right   existed   in                                          1982   is   of   persuasive   value.
However, unlike the K.H. court, we do not rely on Youngberg alone.
In  sum,  we  believe  that  the  trend  beginning  with  Estelle  and
ending  with  DeShaney  created  a  clearly  established  right.                The
first  significant  steps  toward  establishing  this  right  were  taken
16




by  the  Supreme  Court  in  Estelle  and  Youngberg.    The  Doe  court  then
recognized  a  constitutional  right  of  foster  children.    The  Taylor
court  moved  the  right  closer  to  being  clearly  established  by  the
explicit  extension  of  the  Youngberg  reasoning  to  foster  children.
The   Supreme   Court   provided   the   final   link   in   DeShaney.
Accordingly,  we  conclude  that  Kara  B.  and  Mikaela  R.  had  a  clearly
established  constitutional  right  under  the  Due  Process  Clause  to
safe and secure placement in a foster home.
II.
The  next  issue  that  we  address  is  the  appropriate  scope  of
the   public   officials'   constitutionally   imposed   duty   to   place
foster  children  in  a  safe  and  secure  environment.    Constitutional
issues   are   questions   of   law   that   this   court   reviews   without
deference  to  the  holdings  of  the  lower  courts.    Ball  v.  District
No.  4 Area Bd.,  117 Wis.  2d  529,  537,  345 N.W.2d  389  (1984).
Dane  County  argues  that  a  deliberate  indifference  standard
should  be  used  to  evaluate  whether  the  foster  children's  rights
were  violated.    The  plaintiffs  assert  that  a  professional  judgment
standard  is  appropriate.     We  hold  that  those  entrusted  with  the
task  of  ensuring  that  children  are  placed  in  a  safe  and  secure
foster  home  owe  a  constitutional  duty  that  is  determined  by  a
professional judgment standard.
It  is  undisputed  that  a  deliberate  indifference  standard  is
imposed  on  public  officials  for  claims  brought  by  prisoners  based
on  the  Eighth  Amendment.    Estelle,  429  U.S.  97;  Farmer  v.  Brennan,
511  U.S.                                                                        825   (1994).     Under  this  standard,  liability  is  imposed
17




when  public  officials  exhibit  deliberate  indifference  to  a  risk  to
the  prisoner  that  was  actually  known  to  them.    Farmer,  511  U.S.  at
__,                                                                              114  S.Ct.  at   1979.     Both  the  Doe  and  Taylor  courts  applied
this  subjective  standard  in  the  foster  care  setting.    See  Doe,  649
F.2d  at  145;  Taylor,  881  F.2d  at  796-97.    However,  in  Youngberg,
the  Supreme  Court  asserted  that  the  professional  judgment  standard
is  appropriate  for  public  officials  charged  with  the  care  of
institutionalized mentally retarded individuals.
The   Youngberg   Court   defined   the   professional   judgment
standard as follows:
[T]he    decision,    if    made    by    a    professional,    is
presumptively  valid;  liability  may  be  imposed  only  when
the  decision  by  the  professional  is  such  a  substantial
departure  from  accepted  professional  judgment,  practice,
or   standards   as   to   demonstrate   that   the   person
responsible  actually  did  not base the  decision  on such  a
judgment.
Youngberg,  457  U.S.  at  323.    The  Court  reasoned  that  this  standard
was  appropriate  because  "[p]ersons  who  have  been  involuntarily
committed   are   entitled   to   more   considerate   treatment   and
conditions   of   confinement   than   criminals   whose   conditions   of
confinement  are  designed  to  punish."     Id.  at                             321-22           (citation
omitted).
The  same  factors  that  led  the  Youngberg  Court  to  apply  a
professional    judgment    standard    rather    than    a    deliberate
indifference  standard  are  present  in  this  case.     As  the  Tenth
Circuit noted:
The    compelling    appeal    of    the    argument    for    the
professional  judgment  standard  is  that  foster  children,
like  involuntarily  committed  patients,  are  "entitled  to
more    considerate    treatment    and    conditions"    than
18




criminals.    Youngberg,  457  U.S.  at  321-22,  102  S.Ct.  at
2461-62.    These  are  young  children,  taken  by  the  state
from  their  parents  for  reasons  that  generally  are  not
the  fault  of  the children  themselves.    The  officials  who
place  the  children   are  acting  in   the   place  of  the
parents.
Yvonne  L.  v.  New Mexico  Dep't  of  Human  Services,  959  F.2d  883,  894
(10th Cir.  1992).5
We  agree  that  Youngberg  is  more  closely  analogous  to  claims
involving  foster  children  than  Estelle.    We  also  find  compelling
the  argument  that  foster  children  should  be  entitled  to  greater
rights  than  prisoners.    Accordingly,  we  conclude  that  the  duty  of
public  officials  to  provide  foster  children  with  a  safe  and  secure
placement is based on a professional judgment standard.
As  we  conclude  that  the  professional  judgment  standard  should
be  applied,  we  need  not  address  whether  Dane  County  did  not  act
with deliberate indifference as a matter of law.
By   the   Court.—The   decision   of   the   court   of   appeals   is
affirmed.
5                                                                               The   Seventh   Circuit   has   also   adopted   the   professional
judgment  standard  for  claims  by  foster  children.    K.H.  v.  Morgan,
914  F.2d                                                                       846,                                                                  854   (7th  Cir.   1990)   ("Even  when  resources  are  not
severely  limited,  child  welfare  workers  and  their  supervisors  have
a  secure  haven  from  liability  when  they  exercise  a  bona  fide
professional  judgment  as  to  where  to  place  children  in  their
custody.    Only  if  without  justification  based  either  on  financial
constraints  or  on  considerations  of  professional  judgment  they
place  the  child  in  hands  they  know  to  be  dangerous  or  otherwise
unfit do they expose themselves to liability in damages." Id.)
19




SUPREME COURT OF WISCONSIN
Case No.:                                        94-1081 and  94-2908
Complete Title
of Case:                                         Kara B., by Guardian ad Litem, John C.
Albert, Steven B. and Jennifer B., parents of
Kara B.,
Plaintiffs-Appellants,
v.
Dane County, Dane County Department of
Human Services, its agents and assigns,
Shirley Aasen, Ed Page, Jr., Margaret/Marjorie
Johnson, Estate of Margaret E. Eby, Terri
Collins, Virginia Hanson and Wisconsin
Municipal Mutual Insurance Company,
Defendants-Respondents-Petitioners,
Sue Marshall and Roxanne Smit,
Defendants.
Mikaela R., a minor, by Guardian ad Litem,
John C. Albert and Joette R., parent of
Mikaela R.,
Plaintiffs-Respondents,
v.
Dane County, Dane County Department of
Human Services, its agents and assigns,
Shirley Aasen, Ed Page Jr., Margaret/Marjorie
Johnson, Estate of Margaret E. Eby, Sue
Marshall, Terri Collins, Virginia Hanson,
Robert Syring and Wisconsin Municipal
Mutual Insurance Company,
Defendants-Appellants-Petitioners,
Roxanne Smit,
Defendant,
Sentry Insurance Company,
Defendant-Appellant.
REVIEW OF A DECISION OF THE COURT OF APPEALS
Reported at:                                     198  Wis.  2d  24,  542 N.W.2d  777
(Ct. App.  1995)
PUBLISHED
20




Opinion Filed:                                                                   November  25,  1996
Submitted on Briefs:
Oral Argument:                                                                   September  4,  1996
Source of APPEAL
COURT:                                                                           Circuit
COUNTY:                                                                          Dane
JUDGE:                                                                           Mark A. Frankel/Gerald C. Nichol
JUSTICES:
Concurred:
Dissented:
Not Participating:
ATTORNEYS:                                                                       For                                the   defendants-respondents-appellants-
petitioners  there  were  briefs  by  John  M.  Moore,  David  J.  Pliner
and   Bell,   Metzner,   Gierhart   &   Moore,   S.C.,   Madison   and   oral
argument by David J. Pliner.
For  the  plaintiffs-appellants-respondents  there  was  a  brief
by  Debra  A.  Petkovsek,  John  C.  Albert  and  Eustice,  Albert,  Laffey
&   Fumelle,   S.C.,   Sun   Prairie   and   oral   argument   by   Debra   A.
Petkovsek.
21

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Wisconsin Law