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2003  WI  60
SUPREME COURT OF WISCONSIN
CASE NO.:                                                               01-2953
COMPLETE TITLE:
Ryan  Scott,  Kathy  Scott,  and  Patrick  Scott,
Plaintiffs-Appellants-Petitioners,
v.
Savers  Property  and  Casualty  Insurance  Company,
and  Stevens  Point  Area  Public  School  District,
Defendants-Respondents,
Wausau  Underwriters  Insurance  Company,
Defendant.
REVIEW  OF  A  DECISION  OF  THE  COURT  OF  APPEALS
Reported  at:                                                           257  Wis.  2d  621,  650  N.W.2d  560
(Ct.  App.  2002-Unpublished)
OPINION FILED:                                                          June  19,  2003
SUBMITTED ON BRIEFS:
ORAL ARGUMENT:                                                          March  4,  2003
SOURCE OF APPEAL:
COURT:                                                                  Circuit
COUNTY:                                                                 Portage
JUDGE:                                                                  James  M.  Mason
JUSTICES:
CONCURRED:                                                              ABRAHAMSON,  C.J.,  concurs  (opinion  filed).
BABLITCH  and  CROOKS,  JJ.,  join  concurrence.
BABLITCH,  J.,  concurs  (opinion  filed).
CROOKS,  J.,  joins  concurrence.
SYKES,  J.,  concurs  (opinion  filed).
DISSENTED:                                                              PROSSER,  J.,  dissents  (opinion  filed).
NOT PARTICIPATING:                                                      BRADLEY,  J.,  did  not  participate.
ATTORNEYS:
For  the  plaintiffs-appellants-petitioners  there  were  briefs
by  Russell  T.  Golla  and  Anderson,  O'Brien,  Bertz,  Skrenes  &
Golla,  Stevens  Point,  and  oral  argument  by  Russell  T.  Golla.
For  the  defendants-respondents  there  was  a  brief  by  Cari  L.
Westerhof  and  Ruder,  Ware  &  Michler,  LLSC,  Wausau,  and  oral
argument  by  Cari  Lynn  Westerhof.




An   amicus   curiae   brief   was   filed   by   Michael   Riley   and
Atterbury,   Riley   &   Kammer,   S.C.,   Madison,   on   behalf   of   the
Wisconsin  Academy  of  Trial  Lawyers.
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2003  WI  60
NOTICE
This  opinion  is  subject  to  further
editing  and  modification.    The  final
version   will   appear   in   the   bound
volume of the official reports.
No.                                                                            01-2953
(L.C.  No.                                                                     00  CV  286)
STATE  OF  WISCONSIN                                                           :                   IN  SUPREME  COURT
Ryan  Scott,  Kathy  Scott,  and  Patrick
Scott,
Plaintiffs-Appellants-
Petitioners,
FILED
v.
Savers  Property  and  Casualty  Insurance                                     JUN  19,  2003
Company,  and  Stevens  Point  Area  Public
School  District,                                                              Cornelia G. Clark
Clerk of Supreme Court
Defendants-Respondents,
Wausau  Underwriters  Insurance  Company,
Defendant.
REVIEW  of  a  decision  of  the  Court  of  Appeals.    Affirmed.
¶1    SHIRLEY   S.   ABRAHAMSON,   CHIEF   JUSTICE.    This   is   a
review   of   an   unpublished   decision   of   the   court   of   appeals1
affirming  the  judgment  of  the  Circuit  Court  for  Portage  County,
James  Mason,  Judge.     The  circuit  court  dismissed  the  amended
1  Scott   v.   Savers   Prop.   &   Cas.   Ins.   Co.,   No.                  01-2953,
unpublished  slip  op.  (Wis.  Ct.  App.  July  18,  2002).




No.                                                                            01-2953
complaint   of   Ryan   Scott   and   his   parents,   Kathy   and   Patrick
Scott,  against  the  Stevens  Point  Area  Public  School  District  and
its  insurer,  Savers  Property  and  Casualty  Insurance  Company.
The  circuit  court  concluded  that  the  negligence  claim  in  the
amended  complaint  was  barred  under  Wis.  Stat.  §  893.80(4)  (2001-
02)2,  Wisconsin's  governmental  immunity  statute,  and  that  the
allegations  of  breach  of  contract  and  promissory  estoppel  failed
to  state  claims  upon  which  relief  could  be  granted.
¶2    Ryan  Scott  and  his  parents,  Kathy  and  Patrick  Scott
(the  plaintiffs),  allege  that  Dave  Johnson,  a  guidance  counselor
at  Stevens  Point  Area  Senior  High  School  (SPASH)  in  the  Stevens
Point  Area  Public  School  District,  provided  them  with  inaccurate
information   about   National   Collegiate   Athletic   Association
(NCAA)  student  athlete  scholarship  eligibility  requirements,  and
as   a   result,   Ryan   Scott   lost   a   hockey   scholarship   to   the
University   of   Alaska.                                                      The   plaintiffs   brought   suit   against
Stevens   Point   Area   Public   School   District   and   its   insurer,
Savers  Property  and  Casualty  Insurance  Company                            (the  District),
seeking   damages   for   the   loss   of   the   scholarship   and   other
expenses   incurred.                                                           The   amended   complaint   sets   forth   three
claims    for    relief:    negligence,    breach    of    contract,    and
promissory  estoppel.    The  District  responded  by  filing  a  motion
to  dismiss  for  failure  to  state  a  claim  upon  which  relief  may  be
granted.
2  All  subsequent  references  to  the  Wisconsin  Statutes  are  to
the  2000-2001  version  unless  otherwise  indicated.
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No.                                                                             01-2953
¶3    To  determine  whether  the  plaintiffs'  amended  complaint
against  the  District  should  be  dismissed  for  failure  to  state  a
claim  upon  which  relief  can  be  granted,  we  must  answer  three
questions:     First,  does  the  negligent  provision  of  counseling
services,  as  alleged  in  the  amended  complaint,  fall  under  either
the  ministerial  duty  or  professional  discretion  exception  to
Wisconsin's                                                                     governmental                                  immunity   statute,
Wis.  Stat.  §  893.80(4),  so  that  the  plaintiffs  state  a  claim
against   the   District?                                                       Second,   was   an   enforceable   contract
created  between  the  District  and  the  plaintiffs  when,  according
to  the  amended  complaint,  guidance  counselor  Johnson  agreed  to
assist  Ryan  Scott  in  selecting  classes  approved  by  the  NCAA,  so
that  the  plaintiffs  have  a  claim  for  breach  of  contract?    Third,
does   the   plaintiffs'   amended   complaint   allege   grounds   for
equitable  relief  based  upon  the  doctrine  of  promissory  estoppel?
¶4    We  answer  each  question  in  the  negative  and  affirm  the
court  of  appeals'  decision  that  the  amended  complaint  should  be
dismissed.     We  conclude  that  none  of  the  allegations  in  the
plaintiffs'  amended  complaint  support  a  claim  for  relief  under
either  the  ministerial  act  or  professional  discretion  exception
to  Wis.  Stat.  §  893.80(4).    We  conclude  that  no  contract  exists
to   support   a   breach   of   contract   claim   in   the   present   case
because   any   alleged   promise   by   the   District   to   provide
counseling  services  was  a  promise  to  perform  a  preexisting  legal
obligation.    We  also  conclude  that  the  promissory  estoppel  claim
fails.      Permitting  the  plaintiffs  to  obtain  damages  from  an
immune  public  official  through  the  back  door  opened  by  a  claim
3




No.                                                                            01-2953
of   promissory   estoppel   contravenes   the   government   immunity
policy  of  this  State  set  forth  in  Wis.  Stat.  §  893.80(4)  and
consequently  would  not  serve  the  ends  of  justice.
I
¶5    A  motion  to  dismiss  a  complaint  for  failure  to  state  a
claim  tests  the  legal  sufficiency  of  the  complaint.3    All  facts
pleaded   and   all   reasonable   inferences   from   those   facts   are
admitted  as  true,  but  only  for  the  purpose  of  testing  the  legal
sufficiency  of  a  claim,  not  for  trial.4     A  complaint  will  be
dismissed  only  if  it  appears  certain  that  no  relief  can  be
granted  under  any  set  of  facts  that  the  plaintiffs  might  prove
in  support  of  their  allegations.5
¶6    Whether  a  complaint  states  a  claim  upon  which  relief
may  be  granted  is  a  question  of  law  that  is  determined  by  this
court  independent  of  the  circuit  court  and  court  of  appeals,  but
with  the  benefit  of  the  analyses  of  these  courts.    We  test  the
sufficiency   of   the   plaintiffs'   amended   complaint   by   first
setting   forth   the   facts   asserted   in   the   complaint   and   then
analyzing  each  of  the  legal  theories  upon  which  the  plaintiffs
rest  their  claims  for  relief.6
                                                                               3  See   Wis.  Stat.  §  802.06(2)(f);   Evans   v.   Cameron,                                             121
Wis.  2d  421,  426,  360  N.W.2d  25  (1985).
4  Scarpaci  v.  Milwaukee  County,                                                                                                             96  Wis.  2d  663,   669,                 292
N.W.2d  816  (1980).
5  Kranzush  v.  Badger  State  Mut.  Cas.  Co.,                                                                                                                     103  Wis.  2d  56,
82,  307  N.W.2d  256  (1981).
6  Watts   v.   Watts,                                                         137   Wis.  2d  506,                                             512,                 405   N.W.2d  303
(1987).
4




No.                                                                         01-2953
II
¶7    The    plaintiffs'    amended    complaint    alleges    the
following  facts.    Ryan  Scott  attended  Stevens  Point  Area  Senior
High  School                                                                (SPASH),  which  is  part  of  the  Stevens  Point  Area
Public   School   District.                                                 SPASH   offered   guidance   counseling
services   as   required   by   Wis.  Stat.  §  121.02(1)(e)   and   Wis.
Admin.  Code                                                                §  PI                                                                     8.01(e)   (Oct.,   2001).7     These  services  were
7  Wisconsin  Stat.  §  121.02(1)  reads:    "Except  as  provided  in
s.                                                                          118.40(2r)(d),   each   school   board   shall:  .  .  .  (e)   Provide
guidance  and  counseling  services."
Wisconsin  Admin.  Code  §  PI  8.01(e)  (Oct.,  2001)  reads:
Each  school  district  board  shall  provide  a  program  of
guidance  and  counseling  services  for  all  pupils,  which
meets  all  of  the  following  requirements:
1.  The  school  district  shall  maintain  a  school  board
approved   plan   for   the   provision   of   a   program   of
guidance  and  counseling  services.
2.   The   program   shall   be   developmentally   based   and
available  to  every  pupil  in  every  grade  of  the  school
district.
3.  The  program  shall  be:
a.   Systematically   planned   by   licensed   school
counselors  in  collaboration  with  other  licensed
pupil   services   staff,   teachers,   parents   and
community  health  and  human  service  professionals.
b.   Provided   by   licensed   school   counselors   in
collaboration  with  other  licensed  pupil  services
staff,  teachers,  parents  and  community  health  and
human  service  professionals.
4.                                                                          The    program    shall    provide    developmentally
appropriate   education,   vocational,   career,   personal
and  social  information  to  assist  pupils  in  problem
solving  and  in  making  decisions.
5




No.                                                                           01-2953
explained  in  the  school's  "Educational  Planner,"  a  publication
offered  to  students.8    Dave  Johnson  was  employed  by  the  District
as  a  guidance  counselor  at  SPASH  and  met  the  state's  licensing
requirements.                                                                 Johnson   was   Ryan   Scott's   assigned   guidance
counselor.
¶8    During  Ryan  Scott's  junior  year  of  high  school,  he  and
his  parents  met  with  Johnson.     The  plaintiffs  explained  that
Ryan  Scott  was  trying  to  receive  a  hockey  scholarship  to  an  NCAA
Division  I  school.     The  plaintiffs  knew  that  the  NCAA  required
students  to  take  courses  in  certain  core  subjects  in  order  to  be
eligible  for  a  student  athlete  scholarship.    The  plaintiffs  told
Johnson  that  they  wanted  to  make  sure  Ryan  Scott  fulfilled  the
core  requirements  and  needed  help  in  selecting  the  appropriate
courses.    Johnson  agreed  to  assist  them.
¶9    In  Ryan  Scott's  senior  year  of  high  school,  he  and  his
mother  met  with  Johnson  to  discuss  which  classes  Ryan  Scott
should  take.    They  asked  Johnson  specifically  whether  "Broadcast
Communication"  was  a  course  approved  by  the  NCAA  as  fulfilling  a
core  English  requirement.     This  information  was  available  to
5.  The  program  shall  include  pupil  appraisal,  post-
secondary   planning,   referral,   research   and   pupil
follow-up  activities.
8  The  relevant  section  of  the  Educational  Planner  reads:
"[The    Student    Services/Counseling    Office]    offer[s]    course
advising,  reference  books  and  college  catalogs,  computer  search
programs,   career   counseling,   scholarship   and   financial   aid
information,    opportunities    to    talk    with    university    and
vocational-technical   college   representatives,   and   years   of
experience  and  expertise."    SPASH  Educational  Planner  at  5.
6




No.                                                                           01-2953
Johnson.     SPASH  had  sent  its  curriculum  to  the  NCAA  Initial
Eligibility  Clearinghouse  and  received  a  Form                            48-H  indicating
those  courses  offered  by  SPASH  that  met  the  NCAA  approved  core
course  requirements  and  those  that  did  not.    Johnson  had  access
to                                                                            48-H   forms   covering   several   years,   and   each   of   them
explicitly   states   that   "Broadcast   Communication"   is   not   an
approved  course.      Johnson,  however,  erroneously  advised  Ryan
Scott   and   his   mother   that   "Broadcast   Communication"   was   an
approved   course.                                                            Ryan   Scott   enrolled   in   and   completed   the
"Broadcast  Communication"  course.
¶10   After  graduating  from  SPASH,  Ryan  Scott  played  junior
hockey  in  Iowa  and  was  offered  a  full  four-year  scholarship  to
the   University   of   Alaska,   an   NCAA   Division   I   school.          The
plaintiffs  accepted  the  scholarship  offer.    The  scholarship  was
contingent  upon  receipt  of  an  initial  eligibility  certification
from  the  NCAA.    After  receipt  of  Ryan  Scott's  final  transcripts
from  SPASH,  the  NCAA  determined  that  Ryan  Scott  was  not  eligible
for   a   Division   I   student   athlete   scholarship   solely   because
"Broadcast  Communication"  was  not  an  approved  core  course  in
English.    The  University  of  Alaska  rescinded  its  scholarship.
¶11   The  plaintiffs  sued  the  District,  seeking  recovery  in
the  amount  of  the  rescinded  scholarship  plus  the  out-of-pocket
expenses  they  incurred  for  Ryan  Scott's  college  education,  and
the  District  filed  a  motion  to  dismiss.
¶12   The  circuit  court  granted  the  District's  motion  to
dismiss  the  amended  complaint,  concluding  that  the  plaintiffs'
case  was  governed  by  Kierstyn  v.  Racine  Unified  School  District,
7




                                                                                                 No.                                     01-2953
228  Wis.  2d  81,                                                            596  N.W.2d  417   (1999).     In  Kierstyn,  the  court
held  that  a  school  district  benefits  specialist  who  provided
erroneous  advice  was  immune  from  liability.     The  circuit  court
held  that  the  immunity  rationale  of  Kierstyn  applied  to  the
plaintiffs'  promissory  estoppel  claim.
¶13   The   court   of   appeals   affirmed   the   judgment   of   the
circuit  court  dismissing  the  plaintiffs'  suit.     The  court  of
appeals   held   that   the   District   was   immune   from   suit   under
Wis.  Stat.  §  893.80(4),   pursuant   to   Kierstyn.                        Moreover,   the
court  of  appeals  concluded  that  the  alleged  contract  failed  for
lack   of   consideration   and   that   equitable   relief   under   the
doctrine  of  promissory  estoppel  was  not  appropriate  because  the
District   did   not   make   a   promise   that   reasonably   induced
reliance,  and  because  injustice  would  not  be  avoided  or  remedied
by  granting  judgment  to  the  plaintiffs.
III
¶14   We  begin  our  analysis  of  the  amended  complaint  with
the  plaintiffs'  claim  for  damages  on  the  ground  of  negligence.
The  parties  agree  that  the  amended  complaint  properly  states  all
the  elements  of  a  negligence  claim.     The  dispute  focuses  on
whether  the  District  is  immune  from  liability  for  negligence
under   Wis.  Stat.  §  893.80(4),   Wisconsin's   government   immunity
statute.
¶15   The  statute  provides  political  subdivisions  and  public
officials   with   immunity   for   acts   done   in   the   exercise   of
legislative,   quasi-legislative,   judicial,   or   quasi-judicial
functions.    Section  893.80(4)  reads  as  follows:
8




No.                                                                          01-2953
No   suit   may   be   brought   against   any   volunteer   fire
company                                                                      organized                                                                    under      ch.                213,   political
corporation,   governmental   subdivision   or   any   agency
thereof  for  the  intentional  torts  of  its  officers,
officials,  agents  or  employees  nor  may  any  suit  be
brought   against   such   corporation,   subdivision   or
agency   or   volunteer   fire   company   or   against   its
officers,  officials,  agents  or  employees  for  acts  done
in   the   exercise   of   legislative,   quasi-legislative,
judicial  or  quasi-judicial  functions.
¶16   Decisions  of  this  court  have  concluded  that  quasi-
judicial   or   quasi-legislative   activities   are   activities   that
involve  the  exercise  of  "discretion."9    Further  decisions  of  this
court  have  recognized  limitations  to  governmental  immunity  where
the  activities  performed  are                                              (1)  ministerial  duties  imposed  by
law,  (2)  duties  to  address  a  known  danger,  (3)  actions  involving
professional  discretion,  and                                               (4)   actions  that  are  malicious,
willful,  and  intentional.10
¶17   The  plaintiffs  argue  that  the  amended  complaint  in  the
present  case  was  improperly  dismissed  because  rendering  guidance
counseling  and  advice  to  students  falls  within  the  ministerial
duty   exception   and   the   professional   discretion   exception   to
immunity.    According  to  the  plaintiffs,  Johnson  was  not  required
to  exercise  any  discretion  or  judgment  in  accurately  conveying
9  Kierstyn  v.  Racine  Unified  Sch.  Dist.,  228  Wis.  2d  81,  596
N.W.2d  417  (1999).
                                                                             10  Lodl  v.  Progressive  N.  Ins.  Co.,                                               2002  WI           71,    ¶24,         253
                                                                             Wis.  2d  323,  646  N.W.2d  314;  Kierstyn,  228  Wis.  2d  at  90.
                                                                             These  concepts  are  generally  applicable  to  both  state  and
                                                                             municipal   officers   and   the   tests   for   immunity   are   similar.
Kimps  v.  Hill,                                                             200  Wis.  2d  1,                                                            10  n.6,   546  N.W.2d  151                       (1996)
                                                                             (citing  Scarpaci  v.  Milwaukee  County,  96  Wis.  2d  663,                                                     682  n.19,
683  n.20,  292  N.W.2d  816  (1980)).
9




                                                                               No.                                                          01-2953
the   unambiguous   information   contained   in   Form                        48-H   that
"Broadcast  Communication"  was  not  an  NCAA-approved  course.    The
information   Johnson   disseminated   was,   the   plaintiffs   argue,
capable  of  being  easily  and  readily  verified.    Furthermore,  the
plaintiffs   assert   that   Johnson,   as   a   licensed   and   certified
school   counselor,   exercised   "professional"   discretion   and   is
therefore  exempt  from  immunity.
¶18   We  conclude,  as  did  both  the  circuit  court  and  court
of  appeals,  that  the  present  case  does  not  fall  within  either
the  ministerial  duty  exception  or  the  professional  discretion
exception  to  immunity  and  that  therefore  the  District  is  immune
from  liability  under  Wis.  Stat.  §  893.80(4).
¶19   The  facts  in  the  case  at  hand  and  the  plaintiffs'
claim  are  legally  indistinguishable  from  the  facts  and  claim  set
forth   in   our   four-year-old   Kierstyn   decision,   in   which   the
ministerial   duty   and   professional   discretion   exceptions   were
explained.                                                                     In    Kierstyn,    the    court    ruled    against    the
complainant,  who  suffered  financial  harm  when  he  relied  on  the
erroneous  advice  of  a  benefits  counselor  employed  by  a  school
district.    Because  we  conclude  that  Kierstyn  governs  the  outcome
of  the  present  case,  we  shall  examine  the  facts  and  holding  of
Kierstyn.
¶20   Judith  Kierstyn  was  an  employee  of  the  Racine  Unified
School  District.    She  became  ill  and  had  to  take  a  medical  leave
of  absence.     She  received  benefits  both  as  a  union  employee  of
the   school   district   and   as   a   municipal   employee   with   the
Wisconsin  Retirement  System                                                  (WRS),  and  when  she  ceased  working,
10




No.                                                                            01-2953
Ms.   Kierstyn   and   her   husband   met   with   a   health   benefit
specialist  employed  by  the  school  district  in  order  to  determine
the  disability  benefits.     The  health  benefit  specialist  was  an
employee  of  the  school  district  and  authorized  to  give  employees
information  about  their  union  benefits;  he  was  not,  on  the  other
hand,  an  agent  of  WRS  able  to  give  authoritative  advice  on  WRS
benefits,  though  he  was  equipped  with  the  resources  to  provide
information  on  WRS  benefits.
¶21   At   this   meeting,   the   health   benefit   specialist
erroneously  informed  the  Kierstyns  that  Ms.  Kierstyn  could  not
apply   for   WRS   benefits   until   she   had   depleted   all   of   her
available  sick  leave,  despite  the  fact  that  Wis.  Stat.  §  40.63
clearly  and  unambiguously  stated  otherwise.     Relying  on  this
misinformation,   the   Kierstyns   did   not   apply   for   disability
benefits.    Ms.  Kierstyn  died  before  depleting  her  available  sick
leave  and  therefore  never  applied  for  her  disability  benefits.
Her  death  rendered  her  ineligible  for  the  disability  benefits.
¶22   Mr.   Kierstyn   sued   the   benefit   specialist   and   the
school   district   for   damages   for   negligence,   and   the   school
district   defended   on   the   ground   that   the   health   benefit
specialist   exercised   a   discretionary   function   so   that   the
District  was  immune  under  Wis.  Stat.  §  893.80(4).
¶23   Mr.  Kierstyn  contended  that  the  benefits  counselor's
actions  fell  within  the  ministerial  duty  exception  to  liability,
because   the   correct   advice   that   the   specialist   should   have
provided   was   clearly   and   unambiguously   available   to   the
11




No.                                                                           01-2953
specialist  and  did  not  require  the  specialist  to  exercise  any
discretion  to  provide  it.    This  court  rejected  his  claim.
¶24   The    Kierstyn    court    explained    that    a    duty    is
ministerial  in  nature  when  its  performance  is  demanded  by  a
specific  legal  obligation  that  leaves  no  room  for  judgment  or
discretion.                                                                   The   court   reasoned   that   the   health   benefit
specialist  in  Kierstyn  did  not  perform  a  ministerial  duty.     He
was  not  legally  obligated  to  provide  WRS  benefit  information;
his  conduct  was  not  due  to  any  duty  that  was  "absolute,  certain
and  imperative"  or  any  law  that  "impose[d],  prescribe[d]  and
define[d]   the   time,   mode   and   occasion   for                         [the   conduct's]
performance."11
¶25   Moreover,   the   court   rejected   Mr.   Kierstyn's   chief
argument  that  once  the  benefit  specialist  took  the  discretionary
action  of  providing  WRS  information,  he  had  a  ministerial  duty
to  provide  the  information  that  was  unambiguously  contained  in
the  statute.12     Mr.  Kierstyn  acknowledged  that  when  an  officer
applies  a  statute  to  a  given  set  of  facts,  the  interpretation  is
quasi-judicial  and  has  the  hallmarks  of  discretion.     Yet  Mr.
Kierstyn    argued    that    the    unambiguous    statute    created    a
ministerial  duty  once  the  officer  acted.     Thus  Mr.  Kierstyn's
argument  that  a  ministerial  duty  was  involved  focused  on  the
clear   statutory   statement   of   the   information   the   benefit
specialist  erroneously  furnished.     The  Kierstyn  court  concluded
11  Kierstyn,  228  Wis.  2d  at  91.
12  Id.  at  92.
12




No.                                                                            01-2953
that   the   statute's   clarity   regarding   the   information   to   be
provided  does  not  render  the  duty  ministerial.
¶26   Unlike   the   health   benefit   specialist   in   Kierstyn,
Johnson  provided  guidance  and  counseling  services  to  students
that  SPASH  was  required  to  provide.13     The  question  remains,
however,    whether    Johnson    was    performing    ministerial    or
discretionary  duties  when  he  gave  advice  about  NCAA-approved
courses  to  Ryan  Scott.
¶27   A  duty  is  regarded  as  ministerial  when  it  has  been
"positively  imposed  by  law,  and  its  performance  required  at  a
time  and  in  a  manner,  or  upon  conditions  which  are  specifically
designated,  the  duty  to  perform  under  the  conditions  specified
not  being  dependent  upon  the  officer's  judgment  or  discretion."14
Recently,  in  Lodl  v.  Progressive  Northern  Insurance  Co.,  2002  WI
71,                                                                            253  Wis.  2d  323,                                              646  N.W.2d  314,  this  court  repeated  the
narrow  definition  of  ministerial  duties  first  set  out  in  Lister
v.  Board  of  Regents,  72  Wis.  2d  282,  301,  240  N.W.2d  610  (1976).
The  court  wrote:
A  public  officer's  duty  is  ministerial  only  when  it  is
absolute,  certain  and  imperative,  involving  merely  the
performance  of  a  specific  task  when  the  law  imposes,
prescribes,  and  defines  the  time,  mode  and  occasion
                                                                               13  See   Wis.  Stat.  §  121.02(1)(e);   Wis.   Admin.   Code   §  PI
8.01 (2)                                                                       (e)  (Oct.,  2001).
14  Lodl,                                                                      253  Wis.  2d  323,  ¶26  (quoting  Meyer  v.  Carman,  271
Wis.  329,  332,  73  N.W.2d  514  (1955)  (quoting  First  Nat'l  Bank  v.
Filer,  145  So.  204  (Fla.  1933))).
13




No.                                                                            01-2953
for  its  performance  with  such  certainty  that  nothing
remains  for  judgment  or  discretion.15
¶28   As    a    result    of    the    Lister/Lodl    definition    of
"ministerial,"  many  governmental  actions,  even  those  done  under
a   legal   obligation,   qualify   as   discretionary   because   they
implicate  some  discretion.16    The  court  of  appeals  concluded,  in
accordance  with  this  definition,  that  the  provision  of  guidance
services  is  inherently  discretionary  because  the  statute  and
regulation  do  not  impose,  prescribe,  and  define  the  time,  mode,
and  occasion  for  its  performance.     Neither  the  statute  nor  the
regulation   creates   a   duty   that   is   "absolute,   certain   and
imperative"  with  respect  to  counseling  or  providing  information
about  NCAA  requirements.    The  court  of  appeals  wrote  as  follows:
The    counselor's    general    obligation    to    provide
counseling   services   did   not   dictate   precisely   what
advice  or  information  should  be  given  to  each  student.
Rather,   the   counselor   was   required   to   apply   the
requirements  of  various  institutions  to  each  student's
15  Lodl,                                                                      253   Wis.  2d  323,                                             ¶25   (quoting  Lister  v.  Bd.  of
                                                                               Regents,  72  Wis.  2d  282,  301,  240  N.W.2d  610  (1976)).
16  Justice  Prosser,  dissenting  in  Willow  Creek  Ranch,  L.L.C.
v.  Town  of  Shelby,  2000  WI  56,  235  Wis.  2d  409,  611  N.W.2d  693,
noted  that  as  early  as                                                     1867  the  Court  observed  that  "[i]t  is
sometimes   difficult   to   draw   the   exact   line   of   distinction
between   ministerial   and   discretionary   or   judicial   authority.
The   same   officer   may   act   sometimes   in   one   capacity,   and
sometimes   in   the   other."                                                 Willow   Creek   Ranch,   L.L.C.,                                235
Wis.  2d  409,  ¶129  (quoting  Druecker  v.  Salomon,  21  Wis.  621,  637
(1867)).    Also  see  the  McQuillin  text  on  Municipal  Corporations
cited  by  Justice  Prosser  in  Willow  Creek,  235  Wis.  2d  409,  ¶136,
stating   that   "the   difference   between   'discretionary'   and
'ministerial'  is  artificial."
14




No.                                                                          01-2953
situation.     This  interpretive  process  was  inherently
discretionary  in  nature.17
¶29   We   agree   with   the   court   of   appeals,   given   our
definition   of   "ministerial."                                             Moreover,   like   the   clear   and
unambiguous  benefits  statute  in  Kierstyn,  the  existence  of  Form
48-H  clearly  and  unambiguously  detailing  approved  and  unapproved
NCAA  courses  does  not  transform  Johnson's  counseling  obligations
into  a  ministerial  act.     His  failure  to  provide  correct  advice
in  the  face  of  clear  and  unambiguous  information  goes  to  his
negligence,   not   the   nature   of   his   duty.                          In   the   end,   the
plaintiffs'  argument  is  not  that  the  NCAA  Form                        48-H  imposes  a
ministerial   duty   on   Johnson,   only   that   its   clarity   renders
Johnson's  conduct  that  much  more  negligent.     The  analysis  of
immunity                                                                     under     Wis.  Stat.  §  893.80(4),                                however,                                             assumes
negligence.18    We  conclude  that  Johnson's  actions,  like  those  of
the  health  benefit  specialist  in  Kierstyn,  do  not  fall  within
the  definition  of  ministerial  conduct.
¶30   The  plaintiffs'  second  argument  is  that  any  discretion
exercised  by  Johnson  was  professional  in  nature  and  therefore
falls  within  the  third  exception  to  governmental  immunity.    This
argument  was  also  raised  in  Kierstyn  and  rejected  by  this  court.
                                                                             17  Scott   v.   Savers   Prop.   &   Cas.   Co.,   No.                                                                  01-2953,
                                                                             unpublished  slip  op.,  ¶10  (Wis.  Ct.  App.  July  18,  2002).
18  Kierstyn,                                                                228    Wis.  2d  at                                                 94;    see    also    Lodl,                          253
Wis.  2d  323,                                                               ¶17                                                                 ("The   immunity   defense   assumes   negligence,
focusing  instead  on  whether  the  municipal  action  or  inaction
upon  which  liability  is  premised  is  entitled  to  immunity  under
the  statute,  and  if  so,  whether  one  of  the  judicially-created
exceptions  to  immunity  applies.").
15




No.                                                                            01-2953
As  the  court  in  Kierstyn  explained,  the  professional  discretion
exception   to   governmental   immunity   has   been   limited   to   the
medical  setting.19
¶31   The  professional  discretion  exception  to  governmental
immunity  originated  in  Scarpaci  v.  Milwaukee  County,                     96  Wis.2d
663,                                                                           292  N.W.2d  816                                                     (1980),  in  which  the  court  held  a  county
medical  examiner  liable  for  negligence  committed  in  the  course
of  performing  an  autopsy.    This  court  in  Scarpaci  concluded  that
the   decisions   made   during   the   autopsy   constituted   "medical"
discretion,   not   "governmental"   discretion,   and   therefore   the
medical   examiner   was   not   protected   from   liability.20               The
exception   has   been   applied   in   only   two   other   cases,   both
involving   public   officials   performing   acts   in   the   medical
context,21  and  in  Stann  v.  Waukesha  County,  161  Wis.  2d  808,  818,
468  N.W.2d  775  (Ct.  App.  1991),  the  court  of  appeals  limited  the
exception  to  the  medical  context.     In  Kierstyn  and  in  Kimps  v.
Hill,  the  court  refused  to  revisit  the  Stann  rule.22
¶32   The  court  concluded  in  Kierstyn  that  "even  if  we  were
to  read  Scarpaci  as  erasing  immunity  for  acts  of  professional
                                                                               discretion,   this   expansion   would   be   of   no   avail   to                                                     [Mr.]
                                                                               19  Kierstyn,  228  Wis.  2d  at  97-98.
                                                                               20  Scarpaci,  96  Wis.  2d  at  686.
                                                                               21  See  Protic  v.  Castle  Co.,                                    132  Wis.  2d  364,                               369-70,   392
N.W.2d  119                                                                    (Ct.   App.                                                          1986);   Gordon   v.   Milwaukee   County,                  125
                                                                               Wis.  2d  62,  67-68,  370  N.W.2d  803  (Ct.  App.  1985).
22  See   Kierstyn,                                                            228   Wis.  2d  at                                                   98;   Kimps   v.   Hill,                                    200
                                                                               Wis.  2d  1,  19-20,  546  N.W.2d  151  (1996).
16




No.                                                                          01-2953
Kierstyn."23     Including  a  health  benefits  specialist  within  the
professional  discretion  exception  would  mean  that  many  persons
would  fall  within  the  professional  discretion  exception  and  that
the  exception  "would  swallow  the  rule."24    Similarly,  we  conclude
that                                                                         the                                                   professional   discretion   exception   to
Wis.  Stat.  §  893.80(4)  does  not  apply  to  a  guidance  counselor.
¶33   In  addition  to  their  arguments  that  Johnson's  actions
fall  within  one  of  the  exceptions  to  immunity,  the  plaintiffs
urge  this  court  to  reexamine  its  cases  and  the  balance  this
court  has  struck  between  the  need  of  municipal  public  officers
to  perform  their  functions  freely  and  the  right  of  an  aggrieved
party  to  seek  redress  for  injuries.     The  plaintiffs  urge  the
court  to  return  to  the  holding  in  Holytz  v.  City  of  Milwaukee
that  immunity  is  the  exception,  not  the  rule,25  to  abandon  the
rule   equating   the   concepts   of   "quasi-judicial"   and   "quasi-
legislative"  in                                                             §  893.80(4)  with  discretionary  duties,  and  to
reexamine  the  multitude  of  exceptions  and  interpretations  the
court  has  encrusted  on  Wis.  Stat.  §  893.80(4).
¶34   The   plaintiffs   argue   that   Wis.  Stat.  §  893.80(4),
codifying  this  court's  decision  in  Holytz,  originally  intended
to  provide  municipal  government  immunity  only  for  a  narrow  slice
of   conduct   involving   "legislative   or   judicial   or   quasi-
23  Kierstyn,  228  Wis.  2d  at  99.
24  Id.  at  98.
25  Holytz   v.   City   of   Milwaukee,                                     17   Wis.  2d  26,                                    40,            115
N.W.2d  618  (1962).
17




                                                                               No.                                                          01-2953
legislative   or   quasi-judicial   functions."                                According   to   the
plaintiffs,   this   court   mistakenly   broadened   the   grant   of
municipal   immunity   in   Lifer   v.   Raymond,                              80   Wis.  2d  503,                                          259
N.W.2d  537  (1977),  when  it  affixed  to  the  doctrine  of  municipal
officer    immunity    the    ministerial/discretionary    distinction
applicable  to  state  government  immunity.     The  result  of  this
erroneous  mixing  of  doctrines,  asserts  the  plaintiffs,  is  that
students  like  Ryan  Scott  remain  powerless  and  remediless  in  the
face  of  clearly  negligent  actions  committed  by  schools  and  other
municipal  actors.
¶35   This   court   has   had   many   opportunities   to   apply
Wis.  Stat.  §  893.80(4),   and   we   have   struggled   to   define   the
proper    scope    of    governmental    immunity,    considering    the
underlying  policy  goals.26    The  doctrine  of  governmental  immunity
represents  "a  balance  between  the  need  of  public  officers  to
perform  their  functions  freely                                              [and]  the  right  of  an  aggrieved
26  The                                                                        court    has    set    forth    the    following    policy
considerations  supporting  governmental  immunity:
(1)  The  danger  of  influencing  public  officers  in  the
performance   of   their   functions   by   the   threat   of
lawsuit;  (2)  The  deterrent  effect  which  the  threat  of
personal   liability   might   have   on   those   who   are
considering  entering  public  service;                                        (3)  The  drain  on
valuable   time   caused   by   such   actions;                                (4)   The
unfairness    of    subjecting    officials    to    personal
liability   for   the   acts   of   their   subordinates;   and
(5)The  feeling  that  the  ballot  and  removal  procedures
are    more    appropriate    methods    of    dealing    with
misconduct  in  public  office.
Kierstyn,                                                                      228   Wis.  2d  at                                           89-90     (quoting   Lister   v.   Bd.   of
Regents,  72  Wis.  2d  282,  299-300,  240  N.W.2d  610  (1976)).
18




No.                                                                            01-2953
party  to  seek  redress."27     The  doctrine  reflects  concern  for
"protection    of    the    public    purse    against    legal    action
and  .  .  .  the  restraint  of  public  officials  through  political
rather  than  judicial  means."28
¶36   Governmental  immunity  was  developed  "to  protect  public
officers   from   being   unduly   hampered   or   intimidated   in   the
discretion  of  their  functions  by  threat  of  lawsuit  or  personal
liability."29     Guidance  counselors  are  important  figures  in  our
educational   system.   They   are   regularly   required   to   make
discretionary  decisions  and  judgment  calls  in  performing  their
functions,  and  the  future  progress  and  success  of  students  rests
on   the   ability   of   the   guidance   counselors   to   make   those
decisions.    Immunity  allows  guidance  counselors  to  perform  their
duties   free   from   the   hindrance   of   threats   of   litigation   or
liability.
¶37   The  plaintiffs  correctly  point  out  that  Ryan  Scott  has
suffered  greatly,  and  he  has  no  avenue  for  redress.    The  outcome
of  this  case  is  harsh,  and  the  harshness  of  our  holding  is
especially  palpable  because  the  negligence  is  so  clear.    Yet  the
doctrine  of  governmental  immunity  plays  a  significant  role  in
our  legal  system.    Imposing  liability  in  the  present  case  would
27  Id.    at  89  (quoting  Lister,  72  Wis.  2d  at  300).
28  Id.  at  89-90  (quoting  Lister,  72  Wis.  2d  at  299).
29  Scarpaci,  96  Wis.  2d  at  682  (citing  Lister,  72  Wis.  2d  at
299).
19




No.                                                                           01-2953
therefore   not   serve   the   policy   underlying   the   doctrine   of
immunity.
¶38   For   the   reasons   set   forth,   we   conclude   that   the
District    is    immune    from    liability    for    negligence    under
Wis.  Stat.  §  893.80(4).
IV
¶39   We  turn  next  to  the  plaintiffs'  contract-based  claims.
The  plaintiffs  allege  contract  claims  to  avoid  the  application
of  Wis.  Stat.  §  893.80(4),  the  government  immunity  statute.
¶40   The  plaintiffs  allege  two  contract  claims  as  grounds
for  relief.     The  first  claim  is  that  a  contract  to  provide
counseling   services   exists   between   the   District   and   the
plaintiffs  and  that  the  District  breached  the  contract  when  it
gave  incorrect  information  to  Ryan  Scott  about  the  "Broadcast
Communication"  course.    The  second  claim  is  that,  if  no  contract
exists,  the  plaintiffs  are  entitled  to  equitable  relief  under
the  doctrine  of  promissory  estoppel  because  the  District  should
have   expected   its   promise   to   provide   counseling   services   to
induce  the  plaintiffs  to  act  in  reliance  on  that  promise,  which
they  did  to  their  detriment.
¶41   We   agree   with   the   court   of   appeals   that   neither
contract-based  theory  states  a  claim  upon  which  relief  may  be
granted.
A
¶42   The  plaintiffs  argue  that  a  contract  was  formed  when
they  accepted  the  District's  offer  to  provide  them  with  guidance
counseling  services,  including  a  specific  offer  to  counsel  Ryan
20




No.                                                                           01-2953
Scott  about  NCAA-approved  core  courses  necessary  for  Division  I
student  athlete  scholarship  eligibility.     The  plaintiffs  view
the   contract   with   the   District   as   a   unilateral   contract.
According  to  the  plaintiffs,  the  District  made  the  offer  to
provide   counseling   and   the   plaintiffs   accepted   the   offer   by
their  performance,  that  is,  by  their  utilizing  the  counseling
services.                                                                     This   contract   was   then   breached,   argue   the
plaintiffs,   when   Johnson   counseled   Ryan   Scott   to   take   the
unapproved  "Broadcast  Communication"  course.
¶43   The  District  responds  that  no  enforceable  contract  was
created  or  breached  in  the  present  case.      According  to  the
District,   the   alleged   contract   fails   for   insufficiency   of
consideration——the  promise  to  provide  counseling  services  is  not
sufficient  consideration  because  it  is  a  promise  to  perform  an
act   that   the   District   is   already   statutorily   and   legally
obligated  to  perform.     The  court  of  appeals  agreed  with  the
District,   concluding   that   because   the   District   was   legally
obligated    to    provide    guidance    counseling    services    under
Wis.  Stat.  §  121.02(e)                                                     (Oct.,                                                   2001),  there  was  no  bargained-for
exchange  of  promises  between  the  parties.30
¶44   We  agree  with  the  District  and  the  court  of  appeals
that  no  contract  existed  between  the  District  and  the  plaintiffs
in  the  present  case.     The  district  is  required  by  statute  and
administrative    regulation    to    provide    guidance    counseling
30  Scott  v.  Savers  Prop.  &  Cas.   Ins.  Co.,  No.                       01-2953,
unpublished  slip  op.,  ¶5  (Wis.  Ct.  App.  July  18,  2002).
21




No.                                                                            01-2953
services.    Thus  the  District  and  its  agent,  Johnson,  had  a  legal
duty  to  the  plaintiffs  to  do  what  they  allegedly  promised  to  do.
Under   Wis.  Stat.  §  121.02(1)(e)   and   Wis.   Admin.   Code              §  PI
8.01(e),  the  District  and  Johnson  could  not  have  refrained  from
providing   counseling   services.                                             Consequently,   neither   the
District  nor  Johnson  could  have  participated  in  any  bargained-
for  exchange  for  counseling  services  with  the  plaintiffs.31
¶45   The  general  rule  is  that  the  performance  of  a  legal
duty,  or  the  promise  to  perform  a  legal  duty,  is  not  sufficient
consideration  to  create  a  contract.32     Here,  Johnson's  and  the
                                                                               31  Holcomb  v.  United  States,   622  F.2d                                                            937,       941                              (7th  Cir.
1980)                                                                                                             (holding   that   taxpayer's   promise   to   make   monthly   tax
payments  in  response  to  government's  promise  to  apply  bankruptcy
proceeds  in  particular  manner  was  not  sufficient  consideration
to   create   contract   because   taxpayer   was   already   legally
obligated  to  pay  taxes).
The  plaintiffs  contend  that  it  is  inconsistent  to  conclude
that  no  contract  was  formed  in  this  case  because  the  promise
made  to  the  plaintiffs  to  provide  counseling  was  a  preexisting
legal  obligation  and  that  the  duty  to  provide  counseling  is
discretionary,   not   ministerial.                                            The   plaintiffs'   argument
confuses  two  concepts.     The  fact  that  a  public  official  has  a
legal   duty   to   perform   a   specific   act   does   not   mean   that
performance  of  that  act  is  made  without  judgment  or  discretion.
32  Restatement  (Second)  of  Contracts  §§  73,  76  (1981).
The  preexisting  legal  duty  rule  is  the  subject  of  debate
and,  according  to  some  commentators,  is  in  the  process  of  decay
and  disintegration.     See                                                   2  Corbin  on  Contracts,          §  7.5  at                                                           351
(1996);   John   D.   Calamari   &   Joseph   M.   Perillo,   The   Law   of
Contracts,                                                                     §  4-9  at                         204                                                                  (3d  ed.   1987);  E.  Allan  Farnsworth,
Farnsworth  on  Contracts,  §§  4.21,  4.22  at  501-07  (1998).
22




No.                                                                           01-2953
District's  performance  was  induced  not  by  the  plaintiffs  but  by
the  laws  of  the  state.     The  plaintiffs  had  a  right  to  have
Johnson  perform  his  job,  but  no  contract  was  created  between  the
plaintiffs  and  the  District  or  Johnson.    The  Williston  contract
text  explains  the  rule  as  follows:
The  erosion  of  the  rule,  however,  appears  to  be  taking
place  in  the  commercial  contract  context  where  the  preexisting
duty  rule  historically  stood  in  the  way  of  two  parties  seeking
to  modify  an  unperformed  duty  that  already  existed  under  a  valid
contract.                                                                                                                              2  Joseph  M.  Perillo  &  Helen  Hadjiyannakis  Bender,
Corbin  on  Contracts,                                                        §  7.5  at                                               351                                                        (1996);  E.  Allan  Farnsworth,
Farnsworth  on  Contracts,  §§  4.21,  4.22  at  501-07  (1998).
A  preexisting  contractual  duty  is  distinguishable  from  a
duty  imposed  by  statute  on  public  officials  and  public  employees
because  of  the  public  policy  considerations  involved.    A  public
official's  contracting  with  a  member  of  the  public  to  perform
that  which  he  or  she  is  already  legally  required  to  do  suggests
either  that  the  official  has  threatened  to  withhold  performance
of   the   duty   already   owed   or   is   obtaining   an   inappropriate
private  benefit.    Thus,  while  the  plaintiffs'  claim  fails  under
established  principles  of  contract  law,  it  may  also  be  true,  as
some  commentators  suggest,  that  it  is  unwise  as  a  matter  of
public   policy   to   recognize   the   creation   of   a   contractual
relationship  every  time  a  public  employee  is  asked  to  perform  a
service  required  by  law.    See  Restatement  (Second)  of  Contracts
§  73  cmt.  b                                                                (1981);  Richard  A.  Lord,  Williston  on  Contracts,
§  7.41  at  657  (1992).    See  also  Borg-Warner  Acceptance  Corp.  v.
Dep't  of  State,  444  N.W.2d  786,  789  n.4  (Mich.  1989).
The  plaintiffs  ask  this  court  to  adopt  the  rule  that  a
promise  made  to  a  person  entitled  to  the  performance  of  an
existing  legal  obligation  may  be  enforced  against  the  promisor.
The   plaintiffs   cite   specifically   to   the   rule   announced   in
American    Jurisprudence                                                     (Second)    Contracts                                    §  164                                                     (2002),
addressing   past   consideration.                                                                                                     Because   the   rule   of   past
consideration   addresses   situations   in   which   parties   seek   to
modify  an  unperformed  duty  that  already  existed  under  a  valid
contract  and  does  not  apply  to  situations  in  which  a  public
official's  or  public  employee's  legal  duty  arises  under  statute—
—that  is,  without  the  formation  of  a  contract——it  is  inapposite
here.
23




No.                                                                             01-2953
If  a  promisee  is  already  bound  by  official  duty  to
render  a  service,  it  is  no  detriment  to  him  and  no
benefit   to   the   promisor   beyond   that   what   the   law
requires  the  promise  to  suffer  or  to  give,  for  him  to
do  or  agree  to  do  the  service  on  request.    Though  the
previous  legal  duty  does  not  necessarily  run  to  the
promisor  under  the  later  agreement,  it  does  run  to  the
public  of  which  the  promisor  is  one  member.    As  such,
he  has  a  right,  though  it  may  not  be  one  enforceable
at  law,  to  the  performance  in  question,  and  therefore,
no  contract  can  be  based  upon  such  consideration.33
¶46   The   plaintiffs   argue   that   focusing   only   on   the
provision    of    counseling    services    generally    ignores    the
additional   promise   made   by   Johnson   to   specifically   aid   the
plaintiffs  with  the  selection  of  NCAA-approved  courses.     The
plaintiffs   are   attempting   to   assert   that   Johnson   offered,
promised,  or  agreed  to  perform  services  in  addition  to  those
required   by   law.                                                            We   conclude   that   Johnson   made   no   such
agreement.
33                                                                              3  Richard  A.  Lord,  Williston  on  Contracts,  §  7:41  at  653-
57  (4th  ed.  1992).
The  plaintiffs  fail  to  cite  any  case  in  support  of  their
argument  that  a  public  school  district  is  bound  by  contract  to
perform  governmental  services  required  by  law.    The  plaintiffs'
reliance  on  Sain  v.  Cedar  Rapids  Community  School  District,  626
N.W.2d  115                                                                     (Iowa                                                                 2001),   to   support   any   of   its   claims   is
misplaced.    Although  the  facts  in  Sain  are  remarkably  similar  to
those  in  the  present  case,  the  Iowa  Supreme  Court's  reasoning  in
Sain   does   not   support   either   the   plaintiffs'   contract   or
negligence   claim.                                                             The   Iowa   supreme   court   did   not   rely   on
contract  doctrines  to  hold  the  school  district  liable.    The  Iowa
supreme     court     permitted     a     tort     claim     of     negligent
misrepresentation  against  the  school  district  to  proceed  in  Sain
under  Iowa  law,  but  specifically  observed  that  "some  states  have
enacted  statutes  giving  schools  and  teachers  immunity  from  any
liability."     Sain,                                                           626  N.W.2d  at                                                       127.                                                   As  we  have  previously
held,  Wis.  Stat.  §  893.80(4)  is  just  such  a  statute.
24




No.                                                                           01-2953
¶47   The   District   is   required   to   develop   a   counseling
program  that  provides  education  information  to  assist  pupils  in
problem  solving  and  in  making  decisions.34     The  program  "shall"
include  "post-secondary  planning."35    Johnson's  promise  to  advise
Ryan   Scott   in   selecting   NCAA-approved   courses   thus   falls
squarely  within  the  District's  obligation  to  assist  with  post-
secondary  planning  and  is  part  and  parcel  of  the  legal  duty
already  owed  to  the  plaintiffs.36     In  this  case  the  services
provided  to  the  plaintiffs  were  not  in  addition  to  or  materially
different    from    the    District's    performance    of    its    legal
obligation  to  provide  guidance  counseling.
¶48   We  conclude  that  the  plaintiffs'  breach  of  contract
claim  fails.     The  District  and  Johnson  had  a  legal  duty  to
provide  the  counseling  services  requested  by  the  plaintiffs.
The   plaintiffs   did   not   convert   this   legal   duty   into   a
contractual  duty  by  requesting  or  using  Johnson's  service.
B
34  Wis.  Admin.  Code  §  PI  8.01(e)(4)  (Oct.,  2001).
35  Wis.  Admin.  Code  §  PI  8.01(e)(5)  (Oct.,  2001).
36  The   plaintiffs   also   urge   this   court   to   follow   other
jurisdictions    that    have    recognized    that    a    contractual
relationship  exists  between  a  school  and  a  student  under  certain
circumstances.     They  cite  Hendricks  v.  Clemson  University,            529
S.E.2d                                                                        293                           (S.C.  Ct.  App.                     2000),  Ross  v.  Creighton  University,
957   F.2d                                                                    410                           (7th  Cir.                           1992),   and  Wickstrom  v.  North  Idaho
College,                                                                      725   P.2d                    155                (Idaho   1986).   All  of  the  cases  are
                                                                              distinguishable,   however.                                        They   all   involve   post-secondary
schools,  none  of  which  was  statutorily  required  to  offer  the
services  that  formed  the  basis  of  the  contract.
25




No.                                                                            01-2953
¶49   The   plaintiffs   next   argue   that   if   their   breach   of
contract  claim  fails,  then  the  doctrine  of  promissory  estoppel
requires   judicial   enforcement   of   Johnson's   promise.                  The
plaintiffs   argue   that   Johnson   and   Ryan   Scott   had   a   special
relationship  and  Ryan  Scott  relied  on  Johnson's  statement  that
"Broadcast  Communication"  was  an  NCAA-approved  course  to  his
detriment.
¶50   The  District  responds  that  promissory  estoppel  is  not
appropriate    because    the    plaintiffs    relied    on    Johnson's
representation   that   the   course   was   NCAA-approved,   not   on
Johnson's  promise  to  provide  guidance  counseling  and  aid  with
course  selection.
¶51   In  order  to  state  a  claim  on  which  equitable  relief
under  the  doctrine  of  promissory  estoppel  may  be  granted,  the
plaintiffs'  complaint  must  be  read  to  allege  the  three  elements
of  promissory  estoppel.    The  elements  are:
1.   The   promise   is   one   which   the   promissor   should
reasonably  expect  to  induce  action  or  forbearance  of  a
definite  and  substantial  character  on  the  part  of  the
promissee;
2.  The  promise  induced  such  action  or  forbearance;  and
3.  Injustice  can  be  avoided  only  by  enforcement  of  the
promise.37
The  first  two  elements  are  typically  questions  of  fact,  while
the  third  element  requires  a  court  to  make  a  "policy  decision."38
37  Hoffman  v.  Red  Owl  Stores,  Inc.,  26  Wis.  2d  683,  698,  133
N.W.2d  267  (1965).
38  Id.  at  698.
26




No.                                                                            01-2953
¶52   We  conclude  that  considerations  of  policy  undermine
any  claim  for  relief  under  the  doctrine  of  promissory  estoppel
in  the  present  case.     Undoubtedly,  Ryan  Scott  has  suffered  a
great  injustice.     He  lost  a  full  scholarship  to  the  University
of  Alaska  and  the  opportunity  to  play  on  an  NCAA  Division  I
hockey  team  based  upon  the  negligent  acts  of  Johnson  and  the
District.      However,  when  making  a  policy  decision  under  the
third   element   of   the   promissory   estoppel   test——that   is,
determining  whether  an  injustice  can  be  avoided  by  enforcing  the
promise——a  court  "must  remember  all  of  its  powers,  derived  from
equity,  law  merchant,  and  other  sources,  as  well  as  the  common
law.    Its  decree  should  be  molded  accordingly."39
¶53   Molding  a  decision  upon  consideration  of  all  sources
of   law   under   the   third   element   of   promissory   estoppel   also
includes    consideration    of    the    statutory    restriction    on
governmental                                                                   liability.            Governmental                     immunity                                                under
Wis.  Stat.  §  893.80(4)  applies  only  to  claims  based  in  tort,  not
to  claims  in  contract.40    Promissory  estoppel,  however,  rests  on
a   theory   separate   from   contract;41   a   claim   for   promissory
39  Id.  at  702.
40  See  Willow  Creek  Ranch,  L.L.C.  v.  Town  of  Shelby,  2000  WI
56,                                                                            ¶¶33,                 35,                              235  Wis.  2d  409,                                     611  N.W.2d  693                                                           (suits  must  be
                                                                                                                                                                                              based  in  tort  to  garner  the  protection  of  immunity  consistent
                                                                                                                                                                                              with  the  statute);  Energy  Complexes,  Inc.  v.  Eau  Claire  County,
                                                                               152  Wis.  2d  453,                                    464-65,                                                 449  N.W.2d  35  (1989)                                                    (statute  does  not
                                                                                                                                      grant  immunity  from  breach  of  contract  claims).
                                                                                                     41  See  Ferraro  v.  Koelsch,                                                           124  Wis.  2d  154,                                                        368  N.W.2d  666
                                                                                                                                      (1985);  Forrer  v.  Sears,  Roebuck  &  Co.,                                                                                      36  Wis.  2d  388,    153
N.W.2d  587  (1967).
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No.                                                                             01-2953
estoppel  only  arises  when  there  is  no  contract.    "One  branch  of
promissory    estoppel's    family    tree    lies    in    tort"42    and
"[o]bligations  and  remedies  based  on  reliance  are  not  peculiar
to  the  law  of  contracts."43    A  single  set  of  facts  may  give  rise
to   actions   both   in   contract   and   in   tort,   thus   mak

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Wisconsin Law