Preview:

2005  WI  92
SUPREME COURT OF WISCONSIN
CASE NO.:                                                                     2003AP2194
COMPLETE TITLE:
Tracy  and  Damian  Osterhues,  Art  and  Ellen
Jacobs,  and  Andrew  and  Luella  Peterson,
Plaintiffs-Respondents-Cross-
Appellants-Petitioners,
v.
Board  of  Adjustment  for  Washburn  County,
Defendant-Co-Appellant-Cross-
Respondent,
Washburn  County,
Defendant-Appellant-Cross-Respondent.
REVIEW  OF  A  DECISION  OF  THE  COURT  OF  APPEALS
2004  WI  App  101
Reported  at:                                                                 273  Wis.  2d  718,  680  N.W.2d  823
(Ct.  App.  2004-Published)
OPINION FILED:                                                                June  28,  2005
SUBMITTED ON BRIEFS:
ORAL ARGUMENT:                                                                February  1,  2005
SOURCE OF APPEAL:
COURT:                                                                        Circuit
COUNTY:                                                                       Washburn
JUDGE:                                                                        Robert  Rasmussen
JUSTICES:
CONCURRED:
DISSENTED:
NOT PARTICIPATING:
ATTORNEYS:
For  the  plaintiffs-respondents-cross-appellants-petitioners
there   were   briefs   by   Joseph   R.   Cincotta   and   Schweitzer   &
Cincotta  LLP,  Milwaukee,  and  oral  argument  by  Joseph  Cincotta.
For  the  defendant-co-appellant-cross-respondent  there  was  a
brief  by  William  G.  Thiel  and  Weld,  Riley,  Prenn  &  Ricci,  S.C.,
Eau  Claire,  and  oral  argument  by  William  G.  Thiel.
For   the   defendant-appellant-cross-respondent   there   was   a
brief   by   R.   Michael   Waterman   and   Mudge,   Porter,   Lundeen   &
Seguin,  S.C.,  Hudson,  and  oral  argument  by  R.  Michael  Waterman.




2005  WI  92
NOTICE
This  opinion  is  subject  to  further
editing  and  modification.    The  final
version   will   appear   in   the   bound
volume of the official reports.
No.                                                                          2003AP2194
(L.C.  No.                                                                   02  CV  0012)
STATE  OF  WISCONSIN                                                         :                   IN  SUPREME  COURT
Tracy  and  Damian  Osterhues,  Art  and  Ellen
Jacobs,  and  Andrew  and  Luella  Peterson,
Plaintiffs-Respondents-Cross-
Appellants-Petitioners,
FILED
v.
Board  of  Adjustment  for  Washburn  County,                                JUN  28,  2005
Defendant-Co-Appellant-Cross-                                                Cornelia G. Clark
Clerk of Supreme Court
Respondent,
Washburn  County,
Defendant-Appellant-Cross-
Respondent.
REVIEW  of  a  decision  of  the  Court  of  Appeals.    Reversed  and
cause  remanded.
¶1    DAVID  T.  PROSSER,  J.      This  is  a  review  of  a  published
decision   of   the   court   of   appeals,   Osterhues   v.   Board   of
Adjustment    for    Washburn    County,                                     2004    WI    App   101,                 273
Wis.  2d  718,  680  N.W.2d  823,  that  reversed  a  judgment  and  order
of  the  circuit  court  for  Washburn  County,  Robert  H.  Rasmussen,




No.  2003AP2194
Judge.                                                                        The   court   of   appeals   held   that   a   county   board   of
adjustment  does  not  have  the  authority  to  conduct  a  de  novo
review  of  a  county  zoning  committee's  decision.    We  reverse.
¶2    When   reviewing   the   decision   to   grant   or   deny   a
conditional  use  permit,  a  county  board  of  adjustment  has  the
authority   to   conduct   a   de   novo   review   of   the   record   and
substitute   its   judgment   for   the   county   zoning   committee's
judgment.    Moreover,  under  the  applicable  state  statute,  a  board
has  authority  to  take  new  evidence.    Wis.  Stat.  §  59.694  (2001-
02).1    We  reach  this  conclusion  for  the  following  reasons:  First,
the  plain  language  of  the  statute  gives  the  board  "all  of  the
powers  of  the  officer  from  whom  the  appeal  is  taken"  when  "error
is  alleged."     Second,  the  Wisconsin  law  is  based  on  a  model
statute  enacted  by  almost  all  states,  and  other  states  have
consistently  agreed  that  the  board  of  adjustment  has  the  power
of  de  novo  review.      Third,  it  appears  from  prior  appellate
decisions   that   boards   of   adjustment   in   this   state   commonly
exercise   the   power   of   de   novo   review,   and   take   additional
evidence,  when  reviewing  grants  and  denials  of  conditional  use
permits.
I.  FACTS  AND  PROCEDURAL  POSTURE
¶3    The  facts  material  to  this  appeal  are  undisputed.    In
2001,  the  Washburn  County  Highway  Department                             (the  Department)
was  searching  for  a  site  upon  which  to  construct  a  new  gravel
1  All  subsequent  references  to  the  Wisconsin  Statutes  are  to
the  2001-02  edition  unless  otherwise  indicated.
2




No.  2003AP2194
pit.    The  Department  decided  that  Alvin  Todd's  40-acre  parcel  in
the  Town  of  Beaver  Brook  would  suit  its  purposes.     However,
Todd's   parcel   was   zoned   "Agricultural                                 (A)."       Under   Washburn
County's  zoning  ordinance,  a  gravel  pit  is  a  conditional  use,
not  a  permitted  use,  in  that  zone.    Accordingly,  the  Department
conditioned  its  purchase  on  its  ability  to  obtain  a  conditional
use   permit   from   the   Washburn   County   Zoning   Committee            (the
Committee)  authorizing  the  construction  of  the  gravel  pit.
¶4    On  June  25,  2001,  the  Department  filed  its  application
for  a  conditional  use  permit  with  the  Committee.     On  July          9,
2001,  the  Committee  notified  the  surrounding  property  owners,
including  plaintiffs  Damian  and  Tracy  Osterhues,  that  it  would
consider  the  Department's  application  on  July                            24,         2001.                               The
Committee  also  consulted  with  the  host  municipality,  the  Town  of
Beaver  Brook,  requesting  Beaver  Brook's  recommendation  on  the
permit   application.                                                         On   July   11   Beaver   Brook   recommended
granting  the  permit  subject  to  thirteen  conditions.    On  July  24
County   Highway   Commissioner   Mike   Servi   appeared   before   the
Committee  to  request  the  permit.     Tracy  Osterhues  and  others
appeared  in  opposition.    The  meeting  minutes  do  not  disclose  the
extent  to  which  she  and  other  citizens  opposing  the  permit  were
allowed  to  present  evidence,  but  Osterhues  does  not  dispute  that
she   had   a   full   opportunity   to   argue   her   case   before   the
Committee.    Ultimately,  the  Committee  voted  to  grant  the  permit,
with  only  one  vote  opposed.    On  July  31  the  Committee  issued  a
written  order  memorializing  the  permit  grant.
3




No.  2003AP2194
¶5    In  August                                                               2001  the  Town  of  Beaver  Brook  asked  the
Committee  to  reconsider  the  permit  grant  because  "the  Town  Board
of  Beaver  Brook  has  changed                                                [its]  recommendation  .  .  .                                              ."     The
                                                                               Committee   agreed   to   do   so,   and   scheduled   the   matter   for
rehearing  at  the  September                                                  25,                                                                         2001,  Committee  meeting.     The
                                                                               Osterhues   and   others   again   appeared   in   opposition.                                                                                      The
Committee   reapproved   the   permit   grant   with   some   additional
conditions.
¶6    On   November                                                            19,                                                                         2001,   the   Osterhues   and   other
surrounding  property  owners  filed  a  notice  of  appeal  of  the
Committee's    decision    with    the    Washburn    County    Board    of
Adjustment  (the  Board),  alleging  several  errors  including  claims
that  the  surrounding  neighbors  received  insufficient  notice  of
the  project  and  that  the  Committee's  action  violated  several
Washburn  County  ordinances.    The  Board  considered  the  matter  at
its  meeting  on  January                                                      9,                                                                          2002.                                                                   Various  surrounding  property
                                                                                                                                                           owners,  including  Tracy  Osterhues,  spoke  in  opposition  to  the
project.2                                                                                                                                                  The  Town  Chairman  of  Beaver  Brook  also  spoke  in
opposition.                                                                                                                                                In   response,   the   Washburn   County   Corporation
Counsel    appeared    and    "addressed    alleged    errors    by    the
committee."
¶7    One  of  the  primary  issues  debated  before  the  Board
concerned  the  extent  of  the  Board's  review.     Tracy  Osterhues
asked  the  Board  to  "hear  this  case  all  over  again  and  decide  for
2  Osterhues  presented  some  evidence  to  the  Board.    Although
the   Board   heard   the   evidence,   it   ultimately   restricted   its
review  to  whether  the  Committee  erred  procedurally.
4




No.  2003AP2194
itself.  .  .                                                                 .  I  am  asking  [you  to]  decide  this  case  on  your  own
merits."    The  Board's  counsel  advised  the  Board  that  it  had  the
power  to  decide  appeals  only  "where  there  is  deemed  to  be  an
error.                                                                        .  .  .  [Y]our  jurisdiction  is  merely  to  determine  whether
there  is  an  error  of  fact  or  law  below  and  then  to  issue  an
appropriate  order."     The  Board's  counsel  further  advised  that
even  if  the  Board  did  find  error,  the  appropriate  remedy  was  not
to  decide  the  case  itself,  but  to  "return                              [the  case]  to  the
zoning  committee  with  orders  to  them  to  hear  the  case  or  to
follow  your  instructions."     One  Board  member  openly  expressed
the  view  that  he  would  have  voted  differently  if  he  had  been
part  of  the  Zoning  Committee,  but  based  on  the  Board's  counsel's
advice,  he  felt  constrained  because  he  could  not  discern  any
"error"  the  Committee  had  made.
¶8    The  Board  voted  to  affirm  the  Committee's  decision.
On  January  17,  2002,  it  issued  detailed  written  findings  of  fact
and  conclusions  of  law.     Among  the  Board's  conclusions  of  law
were  the  following:
11.   The  function  of  the  Board  of  Adjustment  when
sitting  on  an  appeal  of  a  decision  such  as  this  is,  in
accord  with  §  300  of  the  Zoning  Code[,]  to  correct  any
error  in  the  decision  on  appeal.     It  is  not  to  re-
decide   the   matter   or   substitute   its   thoughts   or
opinions  for  those  of  the  Committee  or  administrator
who  issued  the  decision  brought  up  on  appeal.
12.   The   Committee   acted   within   its   scope   of
authority  under  the  Zoning  Code  and  did  not  commit
error.
¶9    On    February                                                          21,                                                                       2002,    the    Osterhues    and    two
                                                                              neighboring  couples  filed  a  complaint  in  the  circuit  court  for
                                                                              5




No.  2003AP2194
Washburn    County    seeking    certiorari    review    pursuant    to
Wis.  Stat.  §  59.694(10).3                                                 The    Osterhues    reiterated    their
argument  that  the  Board  had  "complete  power  and  full  authority"
to  "fully  review"  the  Committee's  decision,  but  did  not  exercise
that   power   based   upon   the   allegedly   faulty   advice   of   its
counsel.
¶10   The   circuit   court   agreed   with   the   plaintiffs   and
granted   summary   judgment   in   their   favor   on   June                25,                                                      2003,
remanding  the  case  to  the  Board  to  conduct  a  de  novo  review  of
the  Committee's  decision.    The  Board  appealed,  and  the  court  of
appeals  reversed.    We  granted  review.
II.  ANALYSIS
A.    Standard  of  Review
¶11   This  case  is  before  us  on  certiorari  review.      Our
function  is  therefore  limited  to  determining  "(1)  whether  the
board  kept  within  its  jurisdiction;  (2)  whether  it  proceeded  on
a  correct  theory  of  law;                                                 (3)  whether  its  action  was  arbitrary,
oppressive,  or  unreasonable  and  represented  its  will  and  not  its
judgment;  and                                                               (4)  whether  the  board  might  reasonably  make  the
order   or   determination   in   question   based   on   the   evidence."
State  ex  rel.  Ziervogel  v.  Washington  County  Bd.  of  Adjustment,
2004   WI                                                                    23,                                                      ¶14,                                                269   Wis.  2d  549,   676   N.W.2d  401                         (citing
                                                                                                                                      Arndorfer  v.  Sauk  County  Bd.  of  Adjustment,                                              162  Wis.  2d  246,
                                                                             253,  469  N.W.2d  831  (1991)).
3  The  other  named  plaintiffs  were  Art  and  Ellen  Jacobs  and
Andrew  and  Luella  Peterson.
6




No.  2003AP2194
¶12     Our  review  of  the  extent  of  the  Board's  power  under
the  statutory  scheme  is  de  novo.     Accord  State  v.  Outagamie
County  Bd.  of  Adjustment,  2001  WI  78,  ¶22,  244  Wis.  2d  613,  628
N.W.2d  376.                                                                    We   conclude   that   the   Board's   action   does   not
satisfy  the  second  prong  of  the  traditional  certiorari  test;  by
misconstruing  its  own  authority  to  act  on  appeal,  the  Board
proceeded  on  an  incorrect  theory  of  law.
B.    General  Principles
¶13   We   begin   by   reviewing   the   sources   of   the   Board's
authority.
¶14   The    legislature    has    given    counties    substantial
discretion  in  setting  up  boards  of  adjustment:
The  county  board  may  provide  for  the  appointment
of  a  board  of  adjustment,  and  in  the  regulations  and
restrictions  adopted  under  s.                                                59.69  may  provide  that
the  board  of  adjustment  may,  in  appropriate  cases  and
subject  to  appropriate  conditions  and  safeguards,  make
special  exceptions  to  the  terms  of  the  ordinance  in
harmony  with  its  general  purpose  and  intent  and  in
accordance   with   general   or   specific   rules   therein
contained.
Wis.  Stat.  §  59.694(1).
¶15   After  creating  a  board  of  adjustment  and  defining  its
power,  "[t]he  county  board  shall  adopt  rules  for  the  conduct  of
the                                                                             business                                                     of   the   board   of   adjustment  .  .  .   ."
Wis.  Stat.  §  59.694(3).
¶16   The  substantial  discretion  granted  Washburn  County  in
setting   up   its   board   means   that   we   must   examine   the   state
statute,   the   County   ordinances,   and   the   Board's   Bylaws   to
7




No.  2003AP2194
determine  the  extent  of  the  Board's  power  in  its  review  of  the
Committee's  grant  or  denial  of  a  conditional  use  permit.
¶17   The  powers  of  a  board  of  adjustment  are  set  out  in
Wis.  Stat.  §  59.694(7).                                                      Specifically    at    issue    here    is
§  59.694(7)(a),   which   gives   a   board   the   power   to   "hear   and
decide  appeals  where  it  is  alleged  there  is  error  in  an  order,
requirement,  decision  or  determination  made  by  an  administrative
official  in  the  enforcement  of  s.                                          59.69  or  of  any  ordinance
enacted  pursuant  thereto."                                                    (Emphasis  added.)     In  exercising
that  power,  a  board  may  "reverse  or  affirm,  wholly  or  partly,  or
may  modify  the  order,  requirement,  decision  or  determination
appealed  from,  and  may  make  the  order,  requirement,  decision  or
determination  as  ought  to  be  made,  and  to  that  end  shall  have
all  the  powers  of  the  officer  from  whom  the  appeal  is  taken."
Wis.  Stat.  §  59.694(8)  (emphasis  added).
¶18   The   particular   "appeal"   at   issue   is   rooted   in   the
community's  zoning  structure.     Most  municipal  zoning  ordinances
provide  for  both  "permitted  uses"  and  "conditional  uses"  in  each
zone.                                                                           Generally   speaking,   only   conditional   uses   require   a
special  permit  from  the  zoning  authority.    Washburn  County  is  no
exception.     Under  its  zoning  ordinance,  "[a]ny  use  listed  as  a
Conditional   Use   in   this   Ordinance   shall   be   permitted   only
upon  .  .  .  issuance  of  a  Conditional  Use  Permit  by  the  Zoning
8




No.  2003AP2194
Committee."     Washburn  County  Zoning  Ordinance,  art.  XX,               §  200
(1988).4
¶19   The  parties  agree  that  the  land  in  question  is  zoned
"Agricultural  (A)."    Permitted  uses  in  that  zone  include  general
farming,  one-  and  two-family  dwellings,  and  stables,  among  other
things.    Washburn  County  Zoning  Ordinance  art.  IX,  §  91  (1988).
Uses   such   as   airports,   cemeteries,   and                              (important   for   our
purposes)  gravel  pits  are  conditional  uses  in  the  Agricultural
zone.    Id.,  §  92.
¶20   If  a  Washburn  County  landowner  proposes  to  construct  a
conditional  use  on  his  or  her  property,  he  or  she  must  obtain
the  County's  approval  by  following  the  procedures  set  out  in  the
County  Zoning  Ordinance.     Namely,  the  landowner  must  apply  to
the  County  Zoning  Administrator  and  receive  a  permit  issued  by
the  Committee.    Washburn  County  Zoning  Ordinance  art.  XX,  §  200
(1988).                                                                       The  Committee  may  request  assorted  information  about
the  landowner's  proposal,  and  must  consider  the  proposal  at  a
public  hearing.    Id.,  §§  201,  204.    If  the  Committee  decides  to
issue  the  permit,  it  may  attach  any  conditions                         (such  as  the
conditions   requested   by   the   Town   of   Beaver   Brook)   that   it
4  The   ordinance   numbers   cited   herein   correspond   to   the
numbering  system  contained  in  copies  of  the  County  ordinances
provided  to  the  court  by  the  parties.     We  note  that  Washburn
County  has  since  renumbered  its  ordinances  into  a  comprehensive
collection.    For  example,  the  zoning  ordinance  is  now  located  in
Washburn  County's  Land  Development  Code                                   (chapter                                                     38  of  the  new
numbering  system)  at  article  IV.     As  neither  party  objected  to
the  ordinances  filed  with  the  court,  we  will  continue  to  refer
to  the  old  numbering  system  for  purposes  of  this  opinion.
9




No.  2003AP2194
"deem[s]    necessary    in    furthering    the    purposes    of    this
Ordinance."    Id.,  §  203.
¶21   After  the  Committee  issues  its  decision,  "any  person
aggrieved"  may  take  an  appeal  to  the  Board.     Washburn  County
Zoning   Ordinance   art.   XXX,                                                §  301                                                                (1988).           There   is   no
requirement  that  the  "aggrieved  person"  first  make  an  argument
before   the   Committee.                                                       Upon   such   appeal,   the   Board   takes
jurisdiction  and  "shall  hear  and  decide  appeals  where  it  is
alleged  there  is  error  in  any  order,  requirement,  decision,  or
determination   made   by   an   administrative   official   in   the
enforcement   or   administration   of   this   Ordinance."5                    Id.,
§  300(1).    The  Ordinance  further  provides  that  the  Board  "shall
adopt   such   rules   as   it   deems   necessary   for   the   conduct   of
business  .  .  .                                                               ."    Id.,  §  302.
¶22   In   compliance   with   the   Ordinance,   the   Board   has
adopted   "Rules   and   By-laws   of   the   Washburn   County   Board   of
Adjustment[  ]"                                                                 (hereinafter  "Bylaws").    The  Bylaws  provide  that
the  Board  assumes  "all  responsibilities,  duties  and  powers  as
provided                                                                        [in  Wis.  Stat.  §  59.6946]  and  by  related  statu[t]es."
5  The   Board   does   not   dispute   that   the   Committee   is   an
"administrative  official"  or  that  its  action  was  taken  "in  the
enforcement  or  administration  of  this  Ordinance."     Accordingly,
the  only  issue  we  must  decide  is  the  extent  of  the  Board's
review.
6  The    Bylaws    reference    Wis.  Stat.  §  59.99,    which    was
renumbered                                                                      §  59.694  by                                                         1995  Wis.  Act   201,              §  479.     According  to
Act                                                                             201,  the  change  was  "nonsubstantive."     Although  it  appears
that  the  Board  has  not  amended  its  Bylaws  to  take  this  change
into   account,   we   proceed   with   the   understanding   the   Bylaws
effectively  refer  to  §  59.694,  as  §  59.99  no  longer  exists.
10




No.  2003AP2194
Bylaws,  §  I(1).    Further,  the  Board  has  "[t]he  powers  and  duties
[as]  identified  in  Section[  ]  59.97(7)7  of  the  Wisconsin  Statutes
and   in   the   Washburn   County   Zoning   Ordinance."                      Id.,                                                           §  IV.
Finally,  in  exercising  its  power  to  hear  appeals,  the  Board
may  reverse  or  affirm,  wholly  or  partly,  or  may  modify
the   order,   requirement,   decision   or   determination
appealed  from  and  may  make  such  order,  requirement,
decision  or  determination  as  ought  to  be  made,  and
shall  have  all  the  powers  of  the  office                                 [sic]  from
whom  the  Appeal  is  taken,  and  may  issue,  or  direct  the
issuance,  of  a  permit.
Id.
¶23   Apart  from  minor  stylistic  changes,  this  language  was
copied  verbatim  from  Wis.  Stat.  §  59.694(8)  ("Order  on  Appeal").
The  similarities  in  language  of  the  statute  and  the  ordinance
and  Bylaws,  coupled  with  the  declaration  in  the  Bylaws  that  the
Board   assumes   "all   responsibilities,   duties   and   powers   as
provided                                                                       [in  Wis.  Stat.  §  59.694]  and  by  related  statu[t]es,"
make  it  apparent  that  the  Bylaws  are  intended  to  allow  the  Board
to   wield   all   the   power   permitted   under   the   state   statutory
scheme,  specifically  §  59.694(7)  and  (8).
C.    Statutory  Interpretation
¶24   As  we  have  repeatedly  held,  statutory  interpretation
begins  with  the  plain  language  of  the  statute.     State  ex  rel.
                                                                               Kalal  v.  Circuit  Court  for  Dane  County,                  2004  WI                                58,   ¶45,   271
Wis.  2d  633,                                                                 681   N.W.2d  110.                                             However,   the   plain   meaning   is
7  The  parties  agree  that  the  reference  to                               §  59.97(7)  is  an
obvious   typographical   error   intended   to   refer   to                                                                                  §  59.99(7)
("Powers  of  Board"),  since  renumbered                                      §  59.694(7).     See  supra
n.6.
11




No.  2003AP2194
seldom   determined   in   a   vacuum;   statutory   language   should   be
"interpreted   in   the   context   in   which   it   is   used;   not   in
isolation  but  as  part  of  a  whole;  in  relation  to  the  language  of
surrounding  or  closely-related  statutes  .  .  .                            ."    Id.,  ¶46.
¶25   The   plain   language   of   both   the   statute   and   the
ordinance  indicates  that  the  Board  may  hear  "appeals"  from  the
Committee's  decisions  to  grant  or  deny  conditional  use  permits.
Wis.  Stat.  §  59.694(7)(a);   Washburn   County   Zoning   Ordinance,
art.  XXX,  §  300.    The  term  "appeals"  normally  suggests  appellate
jurisdiction.    The  Board  argues  that  it  would  be  incongruous  for
this  court  to  conclude  that  the  Board,  on  appeal,  may  conduct  a
de  novo  review  or  take  new  testimony.    The  Board  argues  that  the
court  should  consider  the  dictionary  definition  of  "appeal:"  "A
proceeding   undertaken   to   have   a   decision   reconsidered   by
bringing  it  to  a  higher  authority;  esp.,  the  submission  of  a
lower  court's  or  agency's  decision  to  a  higher  court  for  review
and  possible  reversal."      Black's  Law  Dictionary                        94                 (7th  ed.
1999).     The  Board  argues  that  this  definition  shows  that  it  is
the  decision  of  the  lower  authority  that  should  be  the  subject
of  the  higher  authority's  consideration,  not  the  substance  of
the  matter.     The  Board  then  cites  several  non-zoning  cases  in
which  courts  have  construed  the  word  "appeal."
¶26   It  would  be  easy  enough  to  collect  cases  interpreting
and  defining  the  word  "appeal."     But  "appeal"  is  a  broad  term,
and   the   meaning   of   the   word   may   be   different   in   the
12




No.  2003AP2194
administrative  context  than  as  normally  used  by  courts.8    As  one
court  interpreting  an  identical  statute  recognized,  the  meaning
of  the  word  "appeal"  in  any  given  context  "cannot  be  decided  by
simply  applying  an  abstract  definition  to  that  word."    Messer  v.
                                                                              Snohomish  County  Bd.  of  Adjustment,   578  P.2d                                                 50,                                                                       56                                       (Wash.  Ct.
App.                                                                          1978).                                    Rather,    "[t]he    scope    and    nature    of    an
administrative   appeal   or   review   must   be   determined   by   the
provisions  of  the  statutes  and  ordinances  which  authorize  them."
Id.    We  agree.
¶27   The                                                                     Board                                     must                                                      acknowledge                                                               that
Wis.  Stat.  §  59.694(7)(c)  gives  boards  power  "to  authorize  upon
appeal   in   specific   cases   variances   from   the   terms   of   the
ordinance  .  .  .                                                            ."                                        (Emphasis   added.)                                       In   other   words,   a
paragraph  in  the  same  subsection  of  the  statute  that  defines  the
powers  of  boards  of  adjustment  and  authorizes  the  "appeal"  from
the  Zoning  Committee  in  this  case,  uses  the  word  "appeal"  in
situations  which  virtually  require  the  taking  of  evidence.    The
word  "appeal"  is  used  also  in  connection  with  variances  in  the
Board's  bylaws.    Bylaws,  §  IV(2).
8  As   examples,   the   Employee   Trust   Funds   Board   hears
"appeals"    from    the    Department    of    Employee    Trust    Funds'
decisions.                                                                                                                                                                        Wis.  Stat.  §  40.02(19);   Wis.   Admin.   Code                                                                                §  ETF
11.02(3),                                                                     (5)                                       (Jan.                                                     2004).                                                                    Such  an  "appeal"  is  treated  as  a
                                                                                                                                                                                  contested  case  in  which  both  parties  may  conduct  discovery  and
                                                                                                                        present   evidence.      Wis.   Admin.   Code                                                                                       §§  ETF                                  11.03(6),     11.05,
                                                                              11.06  (Jan.  2004).
Similarly,  although  in  a  different  context,  either  party
may  "appeal"  from  a  judgment  in  municipal  court,  and  a  new  trial
may  be  held  in  circuit  court.    Wis.  Stat.  §  800.14(1)  and  (4).
13




No.  2003AP2194
¶28   In    addition,    resort    to    the    Board's    dictionary
definition  of  "appeal"  is  unnecessary  because  the  Board's  Bylaws
expressly  define  the  word  as  "A  complaint  of  an  injustice  done
or  error  committed  in  which  both  the  facts  and  the  law  are
reviewed.                                                                     [The  Board  of  Adjustment  hears  and  decides]  Appeals
regarding   interpretations   of                                              [the]   County   Zoning   Ordinance."
Bylaws,                                                                       §  XI(2)                                                     (emphasis  added).     This  specialized  definition
of  "appeal"  differs  from  the  sense  in  which  courts  normally  use
the  word.     Accordingly,  we  decline  the  Board's  invitation  to
limit  its  power  on  grounds  that  the  governing  statute  uses  the
word   "appeal."      To   confirm   the   Bylaws'   seemingly   conclusive
definition  of  "appeal,"  we  consider  the  context  of  the  statute
by  looking  at  the  surrounding  statutory  scheme.
¶29   First,  we  note  that  the  Board  has  the  power  to  hear
appeals  "where  it  is  alleged  there  is  error  .  .  .                   ."  in  the
decision   below.                                                             Wis.  Stat.  §  59.694(7)(a)                                 (emphasis   added).
The  Board  construes  this  to  mean  that  it  must  find  some  error
before  it  can  perform  a  substantive  review  of  the  Committee's
action.    At  oral  argument,  the  County  and  the  Board  disagreed  as
to  the  type  of  "error"  the  Board  must  find  in  order  to  exercise
de   novo   review   or   receive   additional   evidence.                    The   County
asserted  that  the  Board  could  proceed  upon  a  finding  of  any
error,   whether   that   error   was   procedural,   substantive,   or
equitable.     The  Board,  on  the  other  hand,  argued  that  only  a
finding  of  procedural  error  would  permit  a  substantive  review.
¶30   The   statute   does   not   limit   the   Board   to   any
prerequisite  finding  of  error.    All  that  is  required  for  a  board
14




No.  2003AP2194
to  proceed  is  that  error  be  alleged.    The  error  alleged  may  be
procedural,   substantive,   or   equitable   because   the   statute,
Wis.  Stat.  §  59.694(7)(a)  and                                              (8),  does  not  limit  the  type  of
error  that  a  board  may  review.     Subsection                             (8)  gives  a  board
"all  the  powers  of  the  officer  from  whom  the  appeal  is  taken."
Because   in   this   case   the   Committee   has   the   power   to   take
evidence  and  decide  whether  to  grant  a  conditional  use  permit,
the  Board  must  have  the  same  power,  as  the  statute  gives  it  "all
the  powers"  the  Committee  has.9
¶31   The  Board  initially  acted  on  this  understanding  of  its
power.    The  statute  requires  that  error  be  alleged  by  a  "person
aggrieved"  by  the  Committee's  decision.    Wis.  Stat.  §  59.694(4).
There  is  no  dispute,  for  instance,  that  Tracy  Osterhues  was  a
"person  aggrieved"  by  the  Committee's  decision  or  that  she  and
others  alleged  errors  by  the  Committee.    Osterhues  alleged  error
in  her  notice  of  appeal  to  the  Board  and  she  orally  alleged
error  at  the  hearing  before  the  Board.     The  hearing  minutes
specifically  state  that  the  Washburn  County  Corporation  Counsel
appeared   representing   the   Committee   and   "addressed   alleged
errors  by  the  committee."     In  short,  the  Board's  own  minutes
acknowledged  that  the  plaintiffs  met  the  requirements  necessary
to  trigger  the  Board's  de  novo  review.
9  Osterhues  points  out  the  circuity  in  the  Board's  argument:
If  the  Board  may  not  conduct  a  substantive  review,  how  may  it
determine  whether  there  is  substantive  error  in  the  Committee's
decision?
15




No.  2003AP2194
¶32   Next,  we  note  that  there  is  no  requirement  that  the
"person  aggrieved"  participated  in  any  way  in  the  Committee's
hearing  on  the  permit  application.    This  is  significant  because
it  is  conceivable——even  likely——that  the  Board  would  be  the  only
administrative  body  with  the  power  to  hear  the  evidence  of  a
"person   aggrieved"   who   did   not   appear   before   the   Committee
(perhaps  because  the  person  did  not  know  that  the  applicant  had
requested  a  permit  hearing).     In  that  situation,  due  process
would   require   the   Board   to   allow   such   a   person   to   present
evidence.     "The  ultimate  test  to  determine  whether  due  process
of  law  has  been  accorded  a  party  to  an  administrative  proceeding
is  the  presence  or  absence  of  fair  play,"  which  includes  the
right  to  present  "competent  evidence."     Bituminous  Cas.  Co.  v.
DILHR,  97   Wis.  2d  730,                                                     734,   295   N.W.2d  183   (Ct.   App.   1980)
(quoting  State  ex  rel.  Richey  v.  Neenah  Police  &  Fire  Comm'n,  48
Wis.2d  575,  580,  180  N.W.2d  743  (1970)).
¶33   In  reviewing  the  Committee's  decision,  the  Board  may
decide   to   review   the   record   of   evidence   presented   to   the
Committee  and  may  render  an  independent  decision  on  that  basis.
It   may   also   decide   to   take   new   testimony   and   evidence   to
supplement  the  record.    If  it  does  not  do  so,  the  Board  may  have
to  defend  its  action  on  an  incomplete  record  in  the  event  of
certiorari  review.
¶34   The  plain-meaning  interpretation  that  the  Board  may
exercise   de   novo   review   and   take   additional   evidence   is
confirmed   by   reference   to   other   courts'   interpretation   of
16




No.  2003AP2194
identical   language,   and   by   the   past   practices   of   boards   of
adjustment  revealed  in  past  Wisconsin  appellate  decisions.
D.    The  Standard  State  Zoning  Enabling  Act  (SSZEA)
¶35   Wisconsin's    zoning    laws,    including    the    statutes
governing  county  boards  of  adjustment,  date  to                           1927.     In  that
year,  the  legislature  enacted,  almost  verbatim,  the  Standard
State  Zoning  Enabling  Act                                                   (SSZEA)  that  had  been  promulgated  by
the  United  States  Department  of  Commerce  under  Herbert  Hoover
earlier.    See  ch.  408,  Laws  of  1927.    The  similarity  between  the
revised  SSZEA  (1926)  and  Wisconsin's  law  (1927)  is  unmistakable.
The  1926  SSZEA  provided:
The  board  of  adjustment  shall  have  the  following
powers:
1.                                                                             To   hear   and   decide   appeals   where   it   is
alleged   there   is   error   in   any   order,   requirement,
decision,  or  determination  made  by  an  administrative
official  in  the  enforcement  of  this  act  or  of  any
ordinance  adopted  pursuant  thereto.
In   exercising   the   above-mentioned   powers   such
board  may,  in  conformity  with  the  provisions  of  this
act,   reverse   or   affirm,   wholly   or   partly,   or   may
modify     the     order,     requirement,     decision,     or
determination  appealed  from  and  may  make  such  order,
requirement,  decision,  or  determination  as  ought  to  be
made,  and  to  that  end  shall  have  all  the  powers  of  the
officer  from  whom  the  appeal  is  taken.
A   Standard   State   Zoning   Enabling   Act                                 10-11                                                  (U.S.   Dep't   of
Commerce  1926).
¶36   The  original  Wisconsin  statute  corresponding  to  the
quoted   language   is   textually   identical   except   that   "section
17




No.  2003AP2194
59.97"  was  substituted  for  the  first  instance  of  "this  act."
                                                                              Wis.  Stat.  §  59.99(7)(a),                                   (8)                                                      (1927).                                                                     To  remove  any  possible
                                                                                                                                                                                                      doubt,  a  copy  of  the  SSZEA,  annotated  with  the  aforementioned
                                                                                                                                                                                                      change,  appears  in  the  statute's  drafting  file.    See  Legislative
                                                                                                                                             Reference  Bureau  Drafting  File  for  Assembly  Bill                                                                               603,  ch.                   408,
Laws  of                                                                      1927.                                                                                                                   That  our  statute  was  based  on  the  SSZEA  is
therefore  beyond  dispute.     See  also  Klinger  v.  Oneida  County,
149  Wis.  2d  838,                                                           842  n.3,                                                      440  N.W.2d  348                                         (1989)                                                                      (noting  that
Wis.  Stat.  §  59.99(10)  is  modeled  on  the  SSZEA).
¶37   When  a  Wisconsin  statute  adopts  a  model  law,  it  is
appropriate  to  reference  the  case  law  of  other  jurisdictions
that  have  also  enacted  the  same  law.     See,  e.g.,  Knight  v.
Milwaukee   County,                                                           2002   WI                                                      27,                                                      ¶28,                                                                        251   Wis.  2d  10,         640
N.W.2d  773;  National  Operating,  L.P.  v.  Mutual  Life  Ins.  Co.,
2001  WI  87,  ¶30,  244  Wis.  2d  839,  630  N.W.2d  116.
¶38   Because  the  statutory  language  at  issue  is  taken  from
a  model  act  that  has  been  adopted  in  most  jurisdictions,10  there
is  no  paucity  of  case  law  deciding  the  issue  now  before  this
court.                                                                        Courts   in   other   jurisdictions,   construing   statutes
effectively  identical  to  Wisconsin's,  have  repeatedly  concluded
that  a  board  of  adjustment  has  broad  power  to  conduct  a  de  novo
10  The   Standard   State   Zoning   Enabling   Act   was   extremely
successful,  having  been  "adopted  at  one  point  in  all  50  states,
and   is   still   in   effect                                                (with   various   modifications)   in                          47
states."     Homer  Township  v.  Zimney,                                     490  N.W.2d  256,                                              258                                                      (N.D.
1992)  (quoting  1  Williams  Am.  Land  Plan,  §  18.01  (1988  rev.)).
18




No.  2003AP2194
review  and  may  take  additional  evidence.11    See  also  4  Anderson's
American  Law  of  Zoning                                                       §  2205,  at                14-15   (4th  ed.           1997)              (board
has  power  to  conduct  a  de  novo  review);  3  Rathkopf's  The  Law  of
Zoning  and  Planning  §  57:9,  at  57-27  (Ziegler  rev.  2002)  (board
has  power  to  "reverse  or  affirm,  wholly  or  partly  .  .  .  and  make
such  order,  requirement,  decision,  or  determination  as,  in  its
opinion,  ought  to  be  made  in  the  case.")                                 (emphasis  added).     In
exercising  this  power,  the  Board  necessarily  can——indeed,  must——
11  See,  e.g.,  City  and  County  of  Denver  v.  Bd.  of  Adjustment
for  City  and  County  of  Denver,  55  P.3d  252,  256  (Colo.  Ct.  App.
2002)  (Because  the  board  has  all  the  powers  of  the  officer  from
whom  the  appeal  is  taken,  "[i]n  effect,  the  board  steps  into  the
shoes  of  the  zoning  administrator  because  it  is  granted  the
power  to  do  that  which  ought  to  have  been  done  in  the  first
place.     The  board's  review  therefore  is  de  novo.");  Brown  v.
Montgomery,  et  al.,  193  S.W.2d  23,  27  (Mo.  1946)  (language  from
the  act  authorizes  the  board  to  provide  a  de  novo  hearing,  and
the  decision  below  did  not  bind  the  board  on  issues  of  fact);
Arents  v.  Squires,  166  N.E.2d  848,  852-53  (N.Y.  1960)  (The  Board
has  "all  the  powers  of  the  officer  from  whom  the  appeal  is
taken,"  and  the  nature  of  the  board's  power  "is  not  changed  by
the  particular  board  or  officer  that  exercises  it,  but  the  power
classifies  itself  according  to  its  function.");  Silver  Griddle
Co.  v.  City  of  Oklahoma  City,                                              570  P.2d                   619,    622                 (Okla.             1977)
("[I]f  the  Board  of  Adjustment  thinks  that  the  Appellee  should
have  been  granted  a  permit,  then  it  has  the  authority  to  modify
the  order  and  grant  the  permit.");  Fleishon  v.  Zoning  Bd.  of
Adjustment  et  al.,  2  Pa.  D.&C.2d  45,  47  (Pa.  Com.Pl.  1954)  (The
board  has  the  power  to  "consider  the  entire  issue  de  novo"  and
"was   not   created   to   be   a   mere   'rubber   stamp'   for   an
administrative   officer.");   Clear   Channel   Outdoor   v.   City   of
Myrtle  Beach,                                                                  602  S.E.2d                 76,     79                  (S.C.  Ct.  App.   2004)                             (board
exercises  "substantial  power"  with  "[f]ew  restrictions"  and  is
authorized   to   apply   the   ordinance   as   dictated   by   the   facts
before  it);  Messer  v.  Snohomish  County  Bd.  of  Adjustment,               578
P.2d                                                                            50,                         56      (Wash.  Ct.  App.   1978)              (Board  may  grant  a  de  novo
hearing  but  is  not  required  to  do  so).
19




No.  2003AP2194
make  factual  determinations.    See  3  Rathkopf's  The  Law  of  Zoning
and  Planning,  §  57:11,  at  57-31  (Ziegler  rev.  2002).
E.    Wisconsin  Practice
¶39   Our   holding   that   the   Board   has   discretion   to   take
evidence   and   perform   a   de   novo   review   of   the   Committee's
decision   finds   additional   support   in   the   past   practice   of
similar  boards  in  other  counties,  as  evidenced  in  our  case  law.
¶40   For  example,  in  State  ex  rel.  Brookside  Poultry  Farms,
Inc.  v.  Jefferson  County  Board  of  Adjustment,  we  noted  that,  on
appeal   from   a   county   zoning   committee,   the   Jefferson   County
Board  of  Adjustment  "conducted  the  appeal  as  a  contested  case
hearing  and  ordered  the  parties  to  present  their  cases  as  if  the
                                                                                appeals  were  de  novo  proceedings."                             131  Wis.  2d  101,                                 107,     388
N.W.2d  593                                                                     (1986).                                                            Similarly,   in   Board   of   Regents   of   the
University  of  Wisconsin  v.  Dane  County  Board  of  Adjustment,  the
Dane  County  Board  of  Adjustment  took  extensive  testimony  and
conducted  a  de  novo  hearing  upon  appeal  of  a  zoning  committee's
grant  of  a  conditional  use  permit.                                         2000  WI  App                                                      211,                                                ¶¶4-5,   8,
238  Wis.  2d  810,  618  N.W.2d  537.    In  Wolff  v.  Town  of  Jamestown,
the  court  of  appeals  observed  that  when  the  Town  of  Jamestown
appealed  the  Grant  County  Planning  and  Zoning  Committee's  grant
of   a   conditional   use   permit,   the   Grant   County   Board   of
                                                                                Adjustment    "ultimately    denied    the  .  .  .  application                                                                                   [for
conditional  use  permit]."                                                                                                                        229  Wis.  2d  738,                                 742,     601  N.W.2d  301
(Ct.  App.                                                                      1999).     The  Grant  County  Board  of  Adjustment  did  not
remand  the  appeal  to  the  Committee.    In  all  three  cases,  it  is
plain  that  the  Board  of  Adjustment  exercised  its  power  of  de
20




No.  2003AP2194
novo  review  without  objection.     At  oral  argument,  the  Board's
counsel  anecdotally  confirmed  that  other  boards  of  adjustment
use  similar  practices.
¶41   Quite  possibly,  Wisconsin  boards  of  adjustment  believe
they   have   these   powers   because   widely   circulated   guidebooks
governing  Wisconsin  board  practice  so  state.
¶42   In                                                                     1960    the   League   of   Wisconsin   Municipalities
published  Zoning  Boards  of  Appeal:  A  Manual  on  Their  Powers  and
Duties  with  Suggested  Rules  of  Procedure                                (1960).                                                       This  manual
plainly   contemplates   the   Board   hearing   evidence,   including
allowing  the  appellant  to  examine  the  administrative  official
whose  decision  is  appealed.    Id.  at  7-8.    Significantly,  "[t]he
board  is  not  bound  by  the  decision  of  the  building  inspector  or
                                                                             administrative  officer  on  questions  of  fact."  Id.  at                                                                                      9                   (citing
Brown  v.  Montgomery,                                                       193  S.W.2d                                                   23,                             26-27                                       (Mo.   1946)).12     The
League's   guide   interpreted   identical   language   found   in   both
Wis.  Stat.  §  62.23(7)(e)7                                                 and                                                           Wis.  Stat.  §  59.694(7)(a),
referencing  a  board's  power  "to  hear  and  decide  appeals  where  it
is  alleged  that  there  is  an  error,"  to  mean  that  the  Board  has
the   power   "to   correct   mistakes   made   by   the   administrative
official."                                                                   Id.   at                                                      11.                             Similarly,   the   Land   Use   Education
Center's    Zoning    Board    Handbook    for    Zoning    Boards    of
12  See  supra  n.9.     Although  the  League's  guide  is  written
for   boards   of   appeal,   not   boards   of   adjustment,   the   same
statutory  language  from  the  SSZEA  is  at  issue;  the  difference  is
not  substantive.    Further,  the  case  cited  for  this  proposition,
Brown,  involves  a  board  of  adjustment,  not  a  board  of  appeal.
21




No.  2003AP2194
Adjustment/Appeals                                                            (July                                                          2001)  anticipates  that  the  Board  will
                                                                              hear  testimony  and  take  other  evidence.    Id.  at  12.
                                                                              III.  CONCLUSION
¶43   The   Washburn   County   Board   of   Adjustment   determined
that  it  could  not  substantively  disagree  with  the  County  Zoning
Committee,   and   that   it   could   do   nothing   unless   it   found
procedural  error.    In  adhering  to  these  mistaken  principles,  the
Board  proceeded  on  the  wrong  theory  of  law.    The  Board  has  the
authority   to   perform   a   substantive,   de   novo   review   of   the
Committee's   decision,   and   may   take   additional   evidence   if
necessary.     We  therefore  reverse  the  decision  of  the  court  of
appeals  and  remand  this  case  to  the  circuit  court,  so  that  it
may  in  turn  remand  the  matter  to  the  Washburn  County  Board  of
Adjustment  for  reconsideration  in  accord  with  the  principles
expressed  in  this  opinion.
By   the   Court.—The   decision   of   the   court   of   appeals   is
reversed  and  the  cause  is  remanded  to  the  circuit  court.
22




No.  2003AP2194
1

Download 18770.pdf

Wisconsin Law