Preview:

2005  WI  78
SUPREME COURT OF WISCONSIN
CASE NO.:                                                                2003AP1907
COMPLETE TITLE:
                                                                         Village  of  Hobart,
                                                                         Plaintiff-Appellant,
                                                                         v.
Brown  County  and  Brown  County  Solid  Waste
Management  Board,
Defendants-Respondents-Petitioners.
REVIEW  OF  A  DECISION  OF  THE  COURT  OF  APPEALS
2004  WI  App  66
Reported  at:                                                            271  Wis.  2d  268,  678  N.W.2d  402
(Ct.  App.  2004-Published)
OPINION FILED:                                                           June  15,  2005
SUBMITTED ON BRIEFS:
ORAL ARGUMENT:                                                           March  2,  2005
SOURCE OF APPEAL:
COURT:                                                                   Circuit
COUNTY:                                                                  Brown
JUDGE:                                                                   Peter  Naze
JUSTICES:
CONCURRED:                                                               PROSSER,  J.,  concurs  (opinion  filed).
WILCOX  and  BUTLER,  J.J.,  join  the  concurrence.
DISSENTED:
NOT PARTICIPATING:
ATTORNEYS:
For    the    defendants-respondents-petitioners    there    were
briefs  by  William  F.  White,  Mary  C.  Turke,  Christine  Cooney
Mansour  and  Michael  Best  &  Friedrich  LLP,  Madison,  and  oral
argument  by  Mary  C.  Turke.
For  the  plaintiff-appellant  there  was  a  brief  by  Richard  C.
Yde  and  Stafford  Rosenbaum  LLP,  Madison,  and  oral  argument  by
Richard  C.  Yde.
An  amicus  curiae  brief  was  filed  by  Joseph  P.  Guidote,  Jr.,
Appleton,  on  behalf  of  Outagamie  and  Winnebago  Counties.
An   amicus   curiae   brief   was   filed   by   Claire   Silverman,
Madison,  on  behalf  of  League  of  Wisconsin  Municipalities.




2005  WI  78
NOTICE
This  opinion  is  subject  to  further
editing  and  modification.    The  final
version   will   appear   in   the   bound
volume of the official reports.
No.  2003AP1907
(L.C.  No.                                                                     02  CV  1805)
STATE  OF  WISCONSIN                                                           :                       IN  SUPREME  COURT
Village  of  Hobart,
Plaintiff-Appellant,
FILED
v.
JUN  15,  2005
Brown  County  and  Brown  County  Solid  Waste
Management  Board,                                                             Cornelia G. Clark
Clerk of Supreme Court
Defendants-Respondents-
Petitioners.
REVIEW  of  a  decision  of  the  Court  of  Appeals.    Affirmed.
¶1    N.  PATRICK  CROOKS,  J.      Petitioners  Brown  County  and
Brown   County   Solid   Waste   Management   Board                            (County)   appeal   a
decision  of  the  court  of  appeals  reversing  the  circuit  court's
order  to  grant  summary  judgment  in  its  favor  and  dismiss  the
complaint   filed   by   the   Village   of   Hobart                           (Village)   for   a
permanent  injunction.     The  Village  seeks  to  enjoin  the  County
from   operating   a   transfer   station   at   the   Brown   County   West
Landfill.    The  County  attempts  to  dismiss  the  Village's  claim  on
the  theory  of  equitable  estoppel.




No.                                                                           2003AP1907
¶2    We   conclude   that   summary   judgment   was   improperly
granted   to   the   County.                                                  There   are   still   genuine   issues   of
material  fact,  as  well  as  reasonable  alternative  inferences  to
be  drawn  from  undisputed  material  facts,  sufficient  to  warrant  a
trial.     This  case  should  be  remanded  to  the  circuit  court  to
determine  if  building  the  transfer  station  violated  a  zoning
ordinance,  or  any  related  ordinance,  of  the  Village.     If  the
court  finds  such  a  violation,  and  the  Village  continues  in  its
attempt  to  enforce  that  ordinance,  the  circuit  court  must  weigh
the  equitable  considerations,  including  the  County's  equitable
defenses,  pursuant  to  this  court's  ruling  in  Forest  County  v.
Goode,                                                                        219  Wis.  2d  654,                           579  N.W.2d  715                           (1998).   We  therefore
affirm   the   court   of   appeals'   decision   reversing   the   summary
judgment  of  the  circuit  court  and  remand  this  case  for  further
proceedings  consistent  with  this  opinion.
I
¶3    All   residential,   commercial,   and   industrial   solid
waste   generated   by   the   Oneida   Tribe   of   Indians   and   the      13
incorporated   municipalities   in   Brown   County   is   received   and
disposed  of  by  the  County.    The  majority  of  the  solid  waste  was
disposed  of  at  the  Brown  County  East  Landfill,  until  it  reached
capacity  in  May                                                             2003.                                         In  anticipation  of  this,  the  County
entered   into   the   "Tri-County   Solid   Waste   Agreement"   with
Outagamie  and  Winnebago  Counties.     Pursuant  to  this  agreement,
the  County  is  allowed  to  dispose  of  its  solid  waste  at  the
landfill  of  one  of  the  participating  counties.
2




No.                                                                             2003AP1907
¶4    In    order    to    address    concerns    regarding    the
transportation  of  refuse  to  such  a  landfill,  the  County  decided
to  construct  a  new  solid  waste  transfer  station  to  consolidate
the   waste   before   hauling   it   to   a   landfill   in   Outagamie   or
Winnebago   County.      The   County   proposed   the   construction   and
operation  of  this  transfer  station  at  the  West  Landfill,  located
in  the  Village.     The  County  had  purchased  this  property  in  May
1976,  and  operated  it  as  an  active  landfill  until  July                 1998.
Before  its  official  closure,  the  County  managed  the  property  as
an  "open  area/wildlife  refuge."     After  July                              1998,  a  portion  of
the  former  landfill  was  opened  as  a  pet  exercise  area.
¶5                                                                              On  February  18,  2002,  the  Village  and  the  County  met,
at  the  Village's  request,  to  discuss  the  construction  of  the
transfer  station  at  the  West  Landfill.    During  this  meeting,  the
Village  represented  to  the  County  that  the  proposed  transfer
station  would  comply  with  the  West  Landfill's  current  use  and
zoning.     A  second  meeting  between  these  parties  was  held  one
week  later,  on  February  25,  2002,  where  the  County  suggested  an
agreement  in  which  it  would  own  the  transfer  station  and  pay  the
Village  an  annual  franchise  fee  of  $14,000.
¶6    The  Village  unanimously  accepted  the  County's  proposal
at  a  public  meeting  of  the  Village  Board  on  March                      5,                                                               2002.1
1  The  motion  was  transcribed  as  follows:
Motion  by  Dave  Dillenburg  to  accept  proposal                              #3  which
states   Brown   County   to   design,   permit   and   build
transfer  station  at  the  West  Landfill,  Brown  County  to
contract   for   operation   of   transfer   station   and
transport   of   refuse   to   the   landfill,   Brown   County
3




No.                                                                           2003AP1907
During  the  meeting,  the  Village  Chairman  stated  to  those  present
that  the  County  did  not  require  approval  from  the  Village  for
the   construction   of   the   transfer   station,   because   the   West
Landfill  was  properly  zoned  and  the  transfer  station  would  be  a
permitted  use  in  the  zoning  district.
¶7    On  May                                                                 6,                                                                   2002,  the  Village  Board,  pursuant  to  its
March                                                                         5   vote,   presented   the   County   with   a   "Memorandum   of
Understanding"  (MOU),  which  set  forth  the  Village's  approval  of
the   construction   and   operation   of   the   transfer   station,   and
informed  the  County  of  the  Village's  commitment  to  negotiate  a
30-year  contract  with  the  County.    The  MOU  provided,  in  relevant
part:  "It  is  the  Town  of  Hobart's  intention,  per  the  above-
approved  motion,  to  approve  the  construction  and  operation  of  a
landfill  transfer  station  at  the  Brown  County  West  Landfill  site
in  the  Town  of  Hobart."2    The  Village  and  County  signed  the  MOU
on  May  1,  2002,  and  May  6,  2002,  respectively.
¶8    After  receiving  the  MOU,  the  County  requested  a  zoning
map  from  the  Village.     The  Village  Clerk  provided  the  County
would  provide  all  maintenance  on  building  &  roadways,
town  of  Hobart  would  have  no  liability  for  transfer
station  operation  and  to  negotiate  a  contract  for                      30
years  at                                                                     $14,000  annually  beginning  January                                2003  and
adjusted  annually  by  the  CPI-U  index.  .  .
2  During  the  course  of  these  proceedings,  the  Town  of  Hobart
became  the  Village  of  Hobart.
4




No.                                                                              2003AP1907
with  a  map  that  was  dated  May  17,  2002.    The  map  showed  the  West
Landfill  area  as  "Public  Property."3
¶9    Village   officials   informed   its   residents   about   the
transfer  station  in  a  letter  dated  August  13,  2002.    The  letter,
titled  "Village  Of  Hobart  Concerns  Regarding  The  Solid  Waste
Transfer  Station  On  The  Brown  County  West  Landfill  Property,"
explained  that  the  County  could  have  constructed  the  transfer
station  without  Village  approval  or  involvement,  because  it  was
a  "permitted  use."    The  letter  also  informed  residents  that  the
Board  would  be  discussing  the  transfer  station  further  on  August
20,  2002,  and  encouraged  all  interested  parties  to  attend.
¶10   On   August                                                                21,                                                         2002,   the   Village's   Site   Review
Committee  unanimously  approved  the  County's  application.      In
reliance  on  this  approval,  the  County  hired  a  general  contractor
to  begin  construction  of  the  transfer  station.    The  contract  was
awarded  for                                                                     $1,332,076  and  required  construction  to  commence  on
or  before  October  14,  2002.
¶11   On  September                                                              24,                                                         2002,  the  Village  Board,  in  response
to   a   negative   reaction   from   residents,   voted   to   reject   the
permit  and  building  of  the  waste  transfer  site.     The  Village
Board  informed  the  County  of  its  decision,  and  its  rescission  of
the  MOU,  in  a  letter  dated  October                                         1,                                                          2002.     The  Village  Clerk
3  It  is  now  claimed  that  the  West  Landfill  is  actually  zoned
as   an   "A-2   exclusive   agricultural   district."                           If   that   is
correct,   then   pursuant   to   Village   of   Hobart   Wis.   Ordinance
§  6.010,  the  transfer  station  is  neither  a  permitted  use  nor  a
conditional  use.
5




No.                                                                           2003AP1907
then  declined  to  issue  the  County  a  sewer  permit  number  to  enter
on  its  building  permit  application.     The  clerk  stated  that  she
had   been   instructed   not   to   issue   the   County   any   permits
regarding  the  transfer  station.
¶12   The  County  sought  advice  from  its  corporation  counsel
on   whether   it   could   proceed   with   the   construction   of   the
transfer  station  without  the  permits.4     The  corporation  counsel
informed  the  County  that,  pursuant  to  Wis.  Stat.  §  13.48(13)(a)
(2001-02),5  it  did  not  need  a  building  permit  from  the  Village
4  As  of  October                                                            1,  2002,  the  County  had  spent  approximately
$130,000  in  fees,  although  construction  had  not  yet  begun.
5  Unless  otherwise  indicated  all  references  to  the  Wisconsin
Statutes  are  to  the  2001-02  edition.
Wisconsin  Stat.  §  13.48(13)(a)  states  in  relevant  part:
Except  as  provided  in  par.  (b)  or  (c),  every  building,
structure   or   facility   that   is   constructed   for   the
benefit  of  or  use  of  the  state,  any  state  agency,
board,   commission   or   department  .  .  .  shall   be   in
compliance   with   all   applicable   state   laws,   rules,
codes   and   regulations   but   the   construction   is   not
subject   to   the   ordinances   or   regulations   of   the
municipality   in   which   the   construction   takes   place
except  zoning,  including  without  limitation  because  of
enumeration   ordinances   or   regulations   relating   to
materials  used,  permits,  supervision  of  construction
or   installation,   payment   of   permit   fees,   or   other
restrictions.
6




No.                                                                           2003AP1907
prior  to  construction.     After  the  County  received  this  letter,
it  commenced  construction  on  October  9,  2002.6
¶13   The  Village  filed  this  lawsuit  on  October                         24,                                                                 2002,
seeking   a   permanent   injunction   to   prohibit   the   County   from
constructing   and   operating   the   transfer   station   at   the   West
Landfill.                                                                     In   its   complaint,   the   Village   alleged   that
construction  of  the  transfer  station  was  in  violation  of  the
Village's  zoning  ordinance,  that  the  County  had  not  obtained  any
building  permits  for  construction,  that  the  construction  and
operation  of  the  transfer  station  was  contrary  to  Village  of
Hobart  Solid  Waste  and  Nuisance  Ordinance  Section  10.1,7  and  that
the  County  failed  to  comply  with  Wis.  Stat.  §  289.22.
¶14   Both  parties  filed  motions  for  summary  judgment.     On
May                                                                           6,                                                                  2003,  the  Brown  County  Circuit  Court,  Peter  J.  Naze,
Judge,  granted  the  County's  motion  for  summary  judgment,  denied
the  Village's  motion,  and  dismissed  its  complaint.     The  court
6                                                                             We  note  that  the  transfer  station's  construction  has  been
completed  and  that  the  County  has  been  operating  the  facility
since    May                                                                  2003.                                                               The    total    cost    of    construction    was
approximately  $1.3  million.
7  Section                                                                                                                                        10.105  of  the  Village  of  Hobart  Solid  Waste  and
Nuisance  Ordinance  states:
CONSTRUCTING,  MAINTAINING  AND  OPERATING  A  SOLID  WASTE
FACILITY.                                                                     No   Person   shall   construct,   maintain   or
operate  a  solid  waste  facility  for  disposal,  storage
or  treatment  of  solid  waste  within  the  TOWN,  unless
the  Person  has  received  a  valid  license  from  the  TOWN
Board                                                                         specifically                                                        authorizing                                                    construction,
maintenance  and  operation  of  a  solid  waste  facility.
Upon  issuance  of  the  license,  the  licensee  shall  fully
comply  with  conditions  therein.
7




No.                                                                            2003AP1907
concluded,   first,   that   "the   Village   should   be   estopped   from
asserting  that  the  County  has  violated  the  zoning  ordinance."
Second,  the  court  held  that  the  County,  as  an  "arm  of  the  State,
is  not  required  to  obtain  local  approval  since  the  statutes
involved   do   not   apply   to   Transfer   Stations."                       The   Village
appealed.
¶15   The  court  of  appeals  reversed  the  summary  judgment
ordered  by  the  circuit  court  and  remanded  the  case  for  further
proceedings.    It  held  that  "a  circuit  court  can  apply  equitable
estoppel   to   bar   a   municipality   from   enforcing   a   zoning
                                                                               ordinance."     Vill.  of  Hobart  v.  Brown  County,                        2004  WI  App            66,
¶2,                                                                            271   Wis.  2d  268,                                    678   N.W.2d  402.   However,   the   court
determined  that  the  requirements  for  equitable  estoppel  had  not
been  established  in  this  case.    Further,  the  court  relied  on  the
case  Forest  County  v.  Goode  for  the  proposition  that  a  court
sitting    in    equity    should    weigh    "traditional    equitable
considerations"   before   deciding   whether   or   not   to   issue   an
injunction   for   a   zoning   ordinance   violation.                         See   Vill.   of
Hobart,  271  Wis.  2d  268,  ¶16.
¶16   In  determining  that  the  County  did  not  establish  the
necessary  elements  for  equitable  estoppel,  the  court  of  appeals
held  that  the  County  did  not  show  that  it  reasonably  relied  upon
the  Village's  preconstruction  actions  when  it  decided  to  begin
construction   of   the   transfer   station.                                  Instead,   the   court
determined   that   the   County   relied   on   the   advice   of   its
corporation  counsel  before  commencing  construction.      Finally,
the   court   held   that   the   transfer   station's   construction   and
8




                                                                                                                                                                                                                                                                             No.    2003AP1907
operation                                                                        could                                                                        not                                                 be                                             justified   by     either
Wis.  Stat.  §  13.48(13)(a)  or  on  a  vested  rights  theory.8
¶17   On  March                                                                  25,                                                                          2004,  the  County  filed  a  petition  for
review  with  this  court.     We  accepted  review  and  now  affirm  the
decision  of  the  court  of  appeals  and  remand  the  matter  to  the
circuit  court.
II
¶18   We    first    address    whether    summary    judgment    was
appropriately   granted.                                                                                                                                                                                          Although   our   review   of   the   circuit
                                                                                 court's  grant  of  summary  judgment  is  de  novo,  we  apply  the  same
                                                                                 methodology  as  used  by  the  circuit  court  and  court  of  appeals,
                                                                                 and,  of  course,  benefit  from  those  analyses.     See  Atkins  v.
Swimwest  Family  Fitness  Ctr.,                                                                                                                                                                                  2005  WI                                       4,          ¶11,   ___  Wis.  2d  ___,
691   N.W.2d  334.                                                                                                                                            Summary   judgment   is   appropriate   "if   the
pleadings,    depositions,    answers    to    interrogatories,    and
admissions  on  file,  together  with  the  affidavits,  if  any,  show
that  there  is  no  genuine  issue  as  to  any  material  fact  and  that
the  moving  party  is  entitled  to  a  judgment  as  a  matter  of  law."
Wis.  Stat.  §  802.08(2).
¶19   Our   first   step   in   this   analysis   is   to   determine
whether  the  pleadings  set  forth  a  sufficient  claim  for  relief.
Trinity  Evangelical  v.  Tower  Ins.  Co.,                                      2003  WI                                                                     46,                                                 ¶32,                                           261
Wis.  2d  333,  661  N.W.2d  789.    "If  such  a  claim  is  set  forth,  and
8  We  assume,  without  deciding,  that  the  County  is  an  "arm  of
the  state."     We  note,  however,  that  Wis.  Stat.  §  13.48(13)(a)
requires  compliance  with  the  zoning  ordinances  and  regulations
of  the  municipality  involved.
9




No.                                                                           2003AP1907
the  moving  party  has  established  a  prima  facie  case  for  summary
judgment,   'we   examine   the   record   to   determine   whether   there
"exist[s]  disputed  material  facts,  or  undisputed  material  facts
from   which   reasonable   alternative   inferences   may   be   drawn,
sufficient  to  entitle  the  opposing  party  to  a  trial."'"     Cent.
                                                                              Corp.   v.   Research   Prods.   Corp.,   2004   WI            76,   ¶18,                  272
Wis.  2d  561,                                                                681  N.W.2d  178                          (quoting  Trinity,         261  Wis.  2d  333,
¶32).
¶20   We  conclude,  based  on  our  review  of  the  record,  that
there   are   genuine   issues   of   material   fact   and   reasonable
alternative   inferences   that   may   be   drawn   from   undisputed
material   facts   in   this   case.                                          Those   genuine   issues   and
reasonable    alternative    inferences    include    at    least    the
following:  whether  the  map  provided  by  the  Village  to  the  County
was  a  Village  zoning  map,  what  was  the  proper  zoning  and  whether
the  County  complied  with  such  zoning  ordinance  and  any  related
ordinance,  what  representations  were  made  by  the  Village  Board
to  the  County  about  the  proposed  siting  for  the  transfer  station
and  whether  such  representations  created  any  zoning  problems,
and  whether  the  letter  from  the  County's  corporation  counsel
advised  the  County  that  the  zoning  for  the  transfer  station  was
proper,  and  thus  affected  the  County's  claimed  reliance  on  the
Village's  representations.
¶21   While  the  above  list  may  not  be  complete,  it  clearly
demonstrates  that  there  are  genuine  issues  of  material  fact  and
reasonable  alternative  inferences  to  be  drawn  from  undisputed
material  facts.     Under  such  circumstances,  the  circuit  court
10




No.                                                                           2003AP1907
should  not  have  granted  the  County's  motion  for  summary  judgment
when  it  did.
III
¶22   Upon  remand,  the  circuit  court  must  address  whether
the  construction  and  operation  of  the  transfer  station  violated
a  zoning  ordinance,  or  any  related  ordinance,  of  the  Village.
The  County  argues  that  the  court  of  appeals  erred  in  assuming
the  transfer  station  violated  Village  zoning.    Specifically,  the
County  argues  that  the  transfer  station  is  either  zoned  "Public
Property"  as  indicated  in  the  map  provided  by  the  Village  or  the
ordinance  is  ambiguous  and  should  be  construed  as  including  a
public   use   zoning   classification.                                       Conversely,   the   Village
argues    that    no    reasonable    interpretation    of    its    zoning
ordinances   would   permit   the   construction   of   the   transfer
station.     The  Village  argues  that  the  map  that  it  furnished  to
the  County  cannot,  by  itself,  create  new  zoning  districts.
¶23   The   circuit   court   apparently   did   not   address   the
question   of   whether   there   was   a   violation   of   the   Village
ordinance,  but  rather  held  that  the  Village  was  estopped  from
asserting  such  a  violation.    The  court  of  appeals,  on  the  other
hand,  assumed,  based  on  its  review  of  the  record,  that  the
County  violated  a  Village  ordinance.     We  recognize  that  if  the
circuit  court  determines  on  remand  that  there  was  no  violation
of  Village  ordinances,  the  Village's  claim  for  injunctive  relief
must,  of  course,  fail.
11




No.                                                                           2003AP1907
IV
¶24   If   the   circuit   court   determines   that   the   County
violated  a  Village  ordinance,  the  next  issue  is  whether  the
Village  can  be  estopped  from  asserting  such  a  violation.     The
County  argues  that  a  municipality  can  be  estopped  from  asserting
a   violation   of   its   ordinances.                                        Specifically,   the   County
disputes  the  court  of  appeals'  reliance  on  City  of  Milwaukee  v.
Leavitt,                                                                      31   Wis.  2d  72,                                                 142   N.W.2d  169   (1966).   The   County
contends,  instead,  that  this  court  should  rely  on  Russell  Dairy
Stores  v.  Chippewa  Falls,  272  Wis.  138,  74  N.W.2d  759  (1956),  as
it  stands  for  the  proposition  that  estoppel  can  lie  against  a
municipality.    In  contrast,  the  Village  argues  that  the  court  of
appeals   correctly   determined   that   a   municipality   is   free   to
assert  a  violation  of  its  ordinances,  because  any  other  decision
would   amount   to   a   determination   that   the   ordinance   can   be
amended  without  complying  with  statutory  requirements.
¶25   We  agree  with  the  court  of  appeals  that  a  municipality
cannot  be  estopped  from  asserting  a  violation  of  its  zoning
ordinance  in  court.     See  Vill.  of  Hobart,                             271  Wis.  2d  268,                                                ¶25
n.11.                                                                         In   Leavitt,   we   stated   that   "this   court   is   firmly
committed  to  the  principle  that  estoppel  'will  not  lie  against  a
municipality  so  as  to  bar  it  from  enforcing  an  ordinance  enacted
pursuant   to   the   police   power.'"                                       Leavitt,                                                           31   Wis.  2d  at   76
(footnote  omitted).    In  that  case,  the  defendant  contended  that
the  city  should  have  been  estopped  from  revoking  his  occupancy
permit  and  prosecuting  the  action,  because  in  the  past  occupancy
permits  had  been  granted  to  tenants  for  uses  violative  of  the
12




No.                                                                            2003AP1907
zoning  ordinance,  and  he  had  spent  a  considerable  sum  of  money
in  reliance  on  the  validity  of  the  permit.     We  disagreed  and
held  that  "erroneous  acts  of  municipal  officers  do  not  afford  a
basis  to  estop  the  municipality  from  enforcing  its  ordinances
enacted  pursuant  to  the  police  power."    Id.  at  76-77.    In  other
words,  "citizens  have  a  right  to  rely  upon  city  officials  not
having   acted   in   violation   of   the   ordinance,   and,   when   such
officials  do  so  act,  their  acts  should  not  afford  a  basis  for
estopping  the  city  from  later  enforcing  the  ordinance."    Id.  at
78-79.
¶26   More   recently,   in   Willow   Creek   Ranch   v.   Town   of
Shelby,                                                                        2000   WI                                                    56,   235   Wis.  2d  409,   611   N.W.2d  693,   we
reaffirmed  that  the  erroneous  acts  or  representations  of  public
officials  cannot  result  in  the  estoppel  of  a  municipality  from
asserting   that   there   has   been   a   violation   of   its   zoning
ordinance.                                                                     There,    the    plaintiff    sought    to    estop    the
municipality   from   asserting   immunity   as   a   defense   and   from
preventing   the   operation   of   a   game   bird   farm   due   to   the
misrepresentations  of  the  Town  Chairperson.    Relying  on  Leavitt,
we  denied  the  plaintiff's  request  for  equitable  estoppel  of  the
town   and   county,   where   they   were   attempting   to   prevent   the
operation  of  a  game  bird  farm.    We  held:  "Binding  municipalities
to   every   representation   made   by   subordinate   employees   would
produce   severe   results   for   the   municipalities.                       Endless
litigation  would  ensue  over  the  words  of  those  employees,  and
important    municipal    decisions    would    be    delayed    pending
resolution  of  those  suits."    Id.,  ¶50.
13




No.                                                                            2003AP1907
¶27   Moreover,  we  reject  the  County's  reliance  on  Russell
Dairy  Stores.    In  that  case,  a  City  of  Chippewa  Falls'  ordinance
prevented   anyone   from   constructing   a   driveway   by   cutting   or
altering  curbs.    The  plaintiff  was  granted  a  permit  by  the  city
council  to  construct  a  driveway  that  altered  a  curb,  as  he
agreed  to  provide  a  concrete  apron  to  replace  it.    The  plaintiff
constructed  his  driveway  upon  reliance  on  the  permit.     A  few
months  later,  the  city  council  revoked  the  plaintiff's  permit.
This  court  applied  the  doctrine  of  equitable  estoppel  to  prevent
the  city  from  revoking  a  permit  that  it  had  already  granted.    We
also  recognized  that  the  plaintiff  had  gained  a  vested  right  in
the  permit,  which  could  not  later  be  revoked.    See  Russell  Dairy
Stores,  272  Wis.  2d  at  145-46.
¶28   Russell  Dairy  Stores  is  not  controlling  for  several
reasons.    First,  the  County  did  not  have  vested  rights  here  like
the  plaintiff  had  in  that  case.     We  agree  with  the  court  of
appeals  that  "'in  order  for  a  developer's  rights  to  vest,  the
developer  must  submit  an  application  for  a  building  permit  which
conforms  to  the  zoning  or  building  code  requirements  in  effect
                                                                               at   the   time   of   the   application.'"                 Vill.   of   Hobart,                                    271
Wis.  2d  268,                                                                 ¶30                                                         (quoting   Lake   Bluff   Hous.   v.   City   of   S.
                                                                               Milwaukee,  197  Wis.  2d  157,               177,          540  N.W.2d  189                                        (1995)).     Here,
the    County    claimed    that    the    West    Landfill's    zoning
classification   was   "public   use,"   which   apparently   did   not
conform   with   the   zoning   requirements.                                  See   id.                                     Next,   the
issuance  of  the  permit  in  Russell  Dairy  Stores  did  not  violate
any  law  or  the  city's  contract  with  the  state,  an  issue  that  was
14




                                                                              No.                                           2003AP1907
involved  in  Willow  Creek  Ranch,                                           235  Wis.  2d  409,                           ¶57.     In  the
present  case,  however,  there  is  an  asserted  violation  of  the
Village  zoning  ordinance  and  related  ordinances.
¶29   Keeping  the  above  cases  in  mind,  we  further  recognize
that  we  do  not  apply  equitable  estoppel  "'as  freely  against
                                                                              governmental   agencies   as                                                                                                                                                                               [we   do]   in   the   case   of   private
                                                                                                                            persons.'"     DOR  v.  Moebius  Printing  Co.,                                                                                                              89  Wis.  2d  610,                           638,
279  N.W.2d  213                                                              (1979)                                                                                                                      (quoting  Libby,  McNeill  &  Libby  v.  Dept.
of  Taxation,                                                                 260  Wis.                                     551,                                                                          51  N.W.2d  796                                                                (1952)).                                     "'[I]t  is
                                                                                                                                                                                                          not  a  happy  occasion  when  the  Government's  hands,  performing
                                                                                                                                                                                                          duties  on  behalf  of  the  public,  are  tied  by  the  acts  and  conduct
                                                                              of   particular   officials.  .  .                                                                                          .'"                                                                            Milas   v.   Labor   Ass'n   of
Wisconsin,   Inc.,                                                                                                          214   Wis.  2d  1,                                                            14,                                                                            571   N.W.2d  656                            (1997)
                                                                                                                            (quoting  Schuster  v.  Comm'r  of  Internal  Revenue,                                                                                                       312  F.2d                                    311,
317                                                                           (9th  Cir.                                                                                                                  1962)).9     If  we  allow  the  estoppel  doctrine  to
hinder  the  government's  exercise  of  its  police  power,  we  will  be
"expos[ing]   a   significant   number   of   persons   to   a   risk   the
legislature   has   determined   to   be   contrary   to   their   safety,
welfare,  health  or  morals."     Moebius,                                   89  Wis.  2d  at                              640.     This
                                                                                                                                                                                                          9  We  have  typically  refused  to  apply  estoppel  against  the
                                                                                                                            government  when  its  application  would  interfere  with  the  police
                                                                                                                            power   for   the   protection   of   the   public   health,   safety,   or
general   welfare.                                                                                                                                                                                        See   DOR   v.   Moebius   Printing   Co.,                                                                                  89
Wis.  2d  610,                                                                639,                                          279   N.W.2d  213                                                             (1979)                                                                                                                      (citing   State   v.
Chippewa   Cable   Co.,                                                                                                     21   Wis.  2d  598,                                                                                                                                          608-09,                                      124   N.W.2d  616
                                                                                                                            (1963);  Park  Bldg.  Corp.  v.  Indus.  Comm'n,  9  Wis.  2d  78,  87-88,
100   N.W.2d  571                                                                                                                                                                                         (1960);   Town   of   Richmond   v.   Murdock,                                                                              70
Wis.  2d  642,                                                                653-54,                                       235   N.W.2d  497                                                                                                                                            (1975);  McKenna  v.  State
Highway   Comm'n,                                                                                                           28   Wis.  2d  179,                                                           186,                                                                           135   N.W.2d  827                            (1965);
                                                                              Milwaukee  v.  Milwaukee  Amusement,  Inc.,                                                                                                                                                                22  Wis.  2d  240,                           252-53,
125  N.W.2d  625  (1964)).
15




No.                                                                             2003AP1907
is    particularly    true    in    the    context    of    zoning.             In
Wis.  Stat.  §  62.23(7)(a),  the  legislature  expressly  states  that
zoning  regulations  are  "for  the  purpose  of  promoting  health,
safety,  morals  or  the  general  welfare  of  the  community.  .  .           ."
¶30   We   do   not   dispute   that   "zoning   may   be   the   most
essential   function   performed   by   local   government,   since   it
allows  a  municipality  to  protect  its  citizens'  quality  of  life."
Lake  Bluff  Hous.  v.  City  of  S.  Milwaukee,  2001  WI  App  150,  ¶25,
246  Wis.  2d  785,                                                             632  N.W.2d  485.     Thus,  generally  we  will  not
allow  estoppel  to  be  invoked  against  the  government  for  the
erroneous  acts  or  representations  of  its  officials.     To  do  so
would  elevate  the  mistake  of  the  official  above  the  needs  of  the
citizens  and  their  right  to  rely  on  the  laws  enacted.    When  we
read  the  cases  that  we  discussed  herein,  together  with  Forest
County  v.  Goode  and  Town  of  Delafield  v.  Winkelman,  2004  WI  17,
269  Wis.  2d  109,  675  N.W.2d  470,  we  conclude  that  a  municipality
cannot  be  estopped  from  asserting  a  violation  and  seeking  to
enforce  its  ordinances,  but  that  a  circuit  court  has  authority
to   exercise   its   discretion   in   deciding   whether   to   grant
enforcement.
V
¶31   The  final  issue  we  address  is  the  proper  procedure  for
the   circuit   court   to   apply   if   it   finds   that   there   was   a
violation   of   the   Village's   zoning   ordinance,   or   any   related
ordinance,  and  the  municipality  asserts  such  a  violation  and
attempts  to  enforce  it.    In  this  case,  the  Village  asked  for  a
permanent   injunction   against   the   operation   of   the   transfer
16




No.                                                                             2003AP1907
station   by   the   County,   which   clearly   is   a   request   for
enforcement  of  its  claimed  applicable  ordinances.
¶32   This  court  has  established  that  when  a  party  seeks  to
enforce  an  ordinance  by  pursuing  an  injunction,  or  other  such
relief,   the   circuit   court   can   exercise   its   discretion   in
deciding  whether,  and  in  what  form,  to  grant  the  injunctive
relief.                                                                         See   Forest   County   v.   Goode,                        219   Wis.  2d  at   670.
Specifically,  we  have  determined  that  "[i]njunctive  relief  is
not  ordered  as  a  matter  of  course,  but  instead  rests  on  the
sound  discretion  of  the  court,  to  be  used  in  accordance  with
well-settled  equitable  principles  and  in  light  of  all  the  facts
and  circumstances  of  the  case."    Id.;  see  McKinnon  v.  Benedict,
38  Wis.  2d  607,  616,  157  N.W.2d  665  (1968).    Thus,  in  this  case,
the  circuit  court  must  determine  if  its  equitable  power  to  deny
an    injunction,    or    any    other    enforcement    mechanisms,    is
appropriate  under  the  totality  of  the  circumstances  presented.
¶33   For  guidance,  we  look  to  our  decision  in  Forest  County
v.  Goode.     In  Goode,  the  county  brought  an  action  against  the
owner   of   lakefront   property,   seeking   to   enforce   its   zoning
ordinance.                                                                      The   zoning   administrator   met   with   Goode   and,
together,  they  measured  and  staked  a  distance  of                         50  feet  from
the  ordinary  high  water  mark  to  the  location  of  his  new  house,
as   required   under   the   county   zoning   ordinance.                      Goode   then
obtained  a  building  permit  to  construct  his  new  house                   50  feet
from  the  ordinary  high  water  mark.    Upon  later  determining  that
the  distance  did  not  meet  the  minimum  setback  requirement,  the
county  sought  to  enforce  the  zoning  ordinance.    Goode  responded
17




No.                                                                            2003AP1907
that  the  violation  was  unintentional.     In  Goode,  we  determined
that   a   circuit   court   retains   its   equitable   power   to   deny
injunctive  relief,  even  if  the  plaintiff  has  proven  a  prima
facie   case   of   zoning   ordinance   violation.                            See   Goode,   219
Wis.  2d  at  669.
¶34   In  doing  so,  we  provided  guidance  on  how  to  apply
equitable  considerations:
[T]he  circuit  court  should  take  evidence  and  weigh  any
applicable   equitable   considerations   including   the
substantial                                                                    interest       of                                                     the                                                           citizens   of
Wisconsin  .  .  .  the  extent  of  the  violation,  the  good
faith   of   other   parties,   any   available   equitable
defenses  such  as  laches,  estoppel  or  unclean  hands,
the  degree  of  hardship  compliance  will  create,  and  the
role,  if  any,  the  government  played  in  contributing  to
the  violation.
Id.  at                                                                        684.           Ultimately,  this  court  concluded  that  upon  the
determination  of  an  ordinance  violation,  the  proper  procedure
for  a  circuit  court  is  to  grant  the  injunction,  except  when  it
is  presented  with  compelling  equitable  reasons  to  deny  it.    Id.10
¶35   As  a  result  of  this  holding,  it  is  argued  that  the
zoning  violator  now  has  "'two  kicks  at  the  cat,'  once  to  defend
against  the  claim  that  there  is  a  violation  and,  second,  to
defend  against  enforcement  of  a  sanction  for  that  violation."
10  This  holding  was  reaffirmed  recently  by  our  decision  in
Town  of  Delafield  v.  Winkelman,  2004  WI  17,  269  Wis.  2d  109,  675
N.W.2d  470.                                                                                                                                         The   court   held   that   "when   a   governmental   body
exercises                                                                      its            authority                                              pursuant                                                      to         either
Wis.  Stat.  §§  59.69(11)  or  62.23(8)  and  seeks  injunctive  relief,
the  circuit  court  retains  the  power  to  deny  the  relief  sought
and  the  property  owners  can  defend  themselves  in  equity."    Id.,
¶28.
18




                                                                                                                                                       No.                  2003AP1907
Vill.  of  Hobart,                                                             271  Wis.  2d  268,                                 ¶25  n.11           (quoting  Town  of
Delafied  v.  Winkelman,  2003  WI  App  92,  ¶1,  264  Wis.  2d  264,  663
N.W.2d  324).    The  County  now  argues,  in  its  second  "kick  at  the
cat,"  that  if  a  violation  is  established  the  Village  should  be
estopped  from  enforcing  any  applicable  ordinance.    Specifically,
it  contends  that  it  reasonably  relied  on  the  Village's  zoning
representation,  and  that  such  reliance  was  not  negated  by  asking
its  corporation  counsel  for  legal  advice  on  the  necessity  of  a
building  permit  for  the  transfer  station.     The  County  argues
that  the  court  should  use  its  equitable  powers  and  deny  the
Village  an  injunction  against  the  County.  The  Village,  on  the
other  hand,  claims  that  the  County  did  not  reasonably  rely  on
any  of  its  actions  when  it  decided  to  commence  construction  of
the  transfer  station.
¶36   We  recognize,  as  did  the  court  of  appeals,  that  the
test  for  equitable  estoppel  consists  of  four  elements:  "'(1)
action   or   non-action,                                                      (2)   on   the   part   of   one   against   whom
estoppel   is   asserted,                                                      (3)   which   induces   reasonable   reliance
thereon  by  the  other,  either  in  action  or  non-action,  and             (4)
which  is  to  his  or  her  detriment.'"      Vill.  of  Hobart,              271
Wis.  2d  268,                                                                 ¶18;  see  also  Milas,                             214  Wis.  2d  at   8.     The  court
of  appeals,  based  upon  its  review  of  the  facts,  held  as  a  matter
of  law  that  the  County  did  not  prove  all  of  the  elements  of
equitable  estoppel.     Vill.  of  Hobart,                                    271  Wis.                                           2d                  268,                 ¶20.
Specifically,   the   court   determined   that   the   County   did   not
commence  construction  of  the  transfer  station  in  reliance  on  the
Village's   representations,   but   rather   on   advice   from   its
19




No.                                                                           2003AP1907
corporation  counsel:  "Counsel  advised  the  County  that,  pursuant
to  Wis.  Stat.  §  13.48(13)(a),  the  Village's  turnabout  could  not
stop  the  County  from  building  the  transfer  station,  even  though
the  County  did  not  have  the  necessary  building  permits.  .  .
It  is  undisputed  that  in  reliance  upon  this  advice,  the  County
commenced  construction."    Id.
¶37   The  issue  regarding  the  meaning  of  and  reliance  on  the
corporation  counsel's  letter  remains  in  dispute.     The  court  of
appeals  may  have  misinterpreted,  and  thus  overemphasized,  the
County's   reliance   on   the   advice   given   by   its   corporation
counsel.    A  fair  reading  of  the  letter  does  not  necessarily  lead
to  the  conclusion  that  the  corporation  counsel  asserted  that
there  was  no  zoning  problem.11    The  circuit  court  must  determine
11  The  letter  from  the  corporation  counsel  is  as  follows:
You  have  requested  an  opinion  regarding  two  issues,
both  of  which  involve  the  proposed  transfer  station  at
the   west   landfill   site   located   in   the   Village   of
Hobart.     The  first  question  concerns  a  May                            19,                     1976
resolution  of  the  Brown  County  Board  of  Supervisors
dealing  with  the  west  landfill  site,  copy  attached.
This  resolution  is  clearly  one  which  gives  the  Solid
Waste   Management   Board   authority   to   utilize   the
landfill  site  for  as  long  as  it  deems  necessary  as
part  of  the  Solid  Waste  management  system  for  Brown
County.     This  resolution  is  of  no  legal  significance
whatsoever    in    prohibiting    the    proposed    transfer
station  on  County  owned  property  at  the  west  landfill
in   the   Village   of   Hobart.                                             This   property   has
continuously  been  used  by  the  Solid  Waste  Management
Board  for  waste  management  purposes,  and  a  transfer
station  would  be  consistent  with  that  continued  use.
Nothing  in  this  resolution,  and  particularly  in  the
operative   "BE   IT   RESOLVED"   paragraphs,   removes   any
authority  from  the  Solid  Waste  Management  Board  from
20




No.                                                                           2003AP1907
whether  there  has  been  a  violation  of  the  Village's  ordinances,
and  if  the  Village  continues  in  its  attempt  to  enforce  its
ordinances   by   seeking   injunctive   relief,   whether,   consistent
with  Forest  County  v.  Goode  and  the  equitable  considerations
outlined  therein,  the  court  should  enforce  any  such  ordinance
and  grant  the  Village  an  injunction.
VI
¶38   In   sum,   we   conclude   that   summary   judgment   was
improperly   granted   to   the   County.                                     There   are   still   genuine
issues   of   material   fact,   as   well   as   reasonable   alternative
inferences    to    be    drawn    from    undisputed    material    facts,
sufficient  to  warrant  a  trial.    We  also  conclude  that  this  case
should  be  remanded  to  the  circuit  court  to  determine  if  building
utilizing   the   west   landfill   site   for   a   transfer
station.
The  second  issue  involves  the  question  of  whether  or
not  local  permits  are  required  for  construction  of  the
transfer  station.      Sec.                                                  13.48(13),  Stats.,  provides
that  this  type  of  project  is  not  subject  to  local
ordinances    or    regulations    relating    to    permits,
materials    used,    supervision    of    construction    or
installation,   payment   of   permit   fees,   or   other
restrictions.     This  provision  was  interpreted  by  the
Attorney   General's   office   in   January,                                 1997   to   the
effect  that  County  building  projects  are  governed  by
this   statute,   and   as   a   result,   the   Solid   Waste
Management  Board  is  not  required  to  obtain  any  Village
permits  for  the  construction  of  this  transfer  station.
The  relevant  portion  of  the  letter  relied  upon  by  the  court
of  appeals  reads  as  follows:  "This  property  has  continuously
been   used   by   the   Solid   Waste   Management   Board   for   waste
management  purposes,  and  a  transfer  station  would  be  consistent
with  that.  .  .                                                             ."
21




No.                                                                           2003AP1907
the  transfer  station  violated  a  zoning  ordinance,  or  any  related
ordinances,   of   the   Village.                                             If   the   court   finds   such   a
violation,  and  the  Village  continues  in  its  attempt  to  enforce
that   ordinance,   the   circuit   court   must   weigh   the   equitable
considerations,   including   the   County's   equitable   defenses,
pursuant  to  this  court's  ruling  in  Forest  County  v.  Goode.    For
the   above   stated   reasons,   we   affirm   the   court   of   appeals'
decision  reversing  the  summary  judgment  of  the  circuit  court,
and  remand  the  case  for  further  proceedings  consistent  with  this
opinion.
By  the  Court.—  The  decision  of  the  court  of  appeals  is
affirmed.
22




No.  2003AP1907.dtp
                                                                               ¶39   DAVID  T.  PROSSER,  J.                                                  (concurring).    I  agree  with  the
                                                                               mandate   to   remand   this   case   to   the   circuit   court   for   the
                                                                               resolution   of   disputed   facts.                                            I   also   applaud   the   court's
                                                                               reaffirmation  of  Forest  County  v.  Goode,                                  219  Wis.  2d  654,                              579
N.W.2d  715                                                                    (1998).                                                                        But  I  disagree  with  some  of  the  court's
analysis   and   its   conclusion   that   "a   municipality   cannot   be
estopped  from  asserting  a  violation  of  its  zoning  ordinance  in
court."    Majority  op.,  ¶25.    As  a  legal  proposition,  the  quoted
statement  is  too  broad,  and  it  sends  the  wrong  message  to  local
governments.
¶40   This  case  involves  zoning.     There  are  many  different
scenarios  in  which  zoning  issues  may  be  litigated.     They  range
from  a  private  property  owner's  suit  against  a  municipality  for
its  refusal  to  issue  a  needed  permit  to  a  municipality's  suit  to
raze  a  building  that  violates  a  zoning  ordinance.
¶41   A   municipality   that   wishes   to   enforce   a   zoning
ordinance   may   become   involved   in   litigation   as   either   a
plaintiff  or  a  defendant.     But,  according  to  the  majority,  the
party  status  of  the  municipality  makes  a  big  difference  in  the
outcome  of  the  dispute.
¶42   In  this  case,  Brown  County  and  the  Village  of  Hobart
had  extensive  dealings  over  a  period  of  six  months.    The  Village
Board  was  cooperative  and  reassuring,  and  the  County  acted  in
reliance  on  its  representations  and  official  actions.    Then  the
Village  changed  its  position  and  ordered  its  clerk  to  deny  the
County  a  sewer  permit  number  for  a  building  permit.    By  the  time
the   Village   changed   its   position,   the   County   had   incurred
1




No.  2003AP1907.dtp
approximately  $130,000  in  engineering  fees  and  it  had  awarded  a
contract  to  build  the  transfer  station.     The  contract  provided
that  construction  was  to  commence  no  later  than  October               14,
2002.     The  County  began  construction  without  receiving  building
permits,    arguably    in    violation    of    the    Village's    zoning
ordinance.
¶43   In  theory,  the  County  could  have  waited  and  sought  a
declaratory  judgment  against  the  Village  on  the  zoning  question
or  a  writ  of  mandamus  on  the  building  permits.     However,  its
failure  on  a  declaratory  judgment  would  have  hurt  the  County's
position,  and  mandamus  may  not  have  been  a  viable  remedy.     See
Beres   v.   New   Berlin,                                                    34   Wis.  2d  229,   231-32,          148   N.W.2d  653
(1967).     Taking  the  time  to  seek  a  conditional  use  permit  from
Village  officials  and  then  appealing  their  refusal  to  a  board  of
adjustment,  would  not  have  been  a  fruitful  option  for  the  County
in  terms  of  either  timing  or  result.
¶44   Fortunately,    the    Village    brought    an    enforcement
action.    In  this  litigation  the  County  was  the  defendant  and  it
was  entitled  to  raise  all  defenses  that  are  authorized  in  Goode
("Equitable  defenses,  such  as  laches,  estoppel,  or  unclean  hands
should  .  .  .  be  weighed  in  appropriate  cases.").      Goode,          219
Wis.  2d  at  681-82  (emphasis  added).
¶45   In   its   decision,   the   court   of   appeals   said:   "We
conclude  that  when  considering  whether  to  issue  an  injunction
for  a  zoning  violation,  a  circuit  court  can  apply  equitable
estoppel   to   bar   a   municipality   from   enforcing   a   zoning
                                                                                                                     ordinance."     Vill.  of  Hobart  v.  Brown  County,                 2004  WI  App          66,
¶2,                                                                           271                   Wis.  2d  268,   678                                                     N.W.2d  402   (emphasis    added).
2




No.  2003AP1907.dtp
"[E]quitable  estoppel  can  be  a  basis  upon  which  the  trial  court
refuses   to   grant   injunctive   relief   for   a   zoning   violation."
Id.,  ¶16.
¶46   I  agree  with  this  conclusion  but  am  not  certain  where
the  majority  stands.    Even  if  the  majority  agrees  with  the  court
of  appeals,  it  is  forcing  a  landowner  like  Brown  County  to
violate   the   zoning   ordinance   before   it   can   obtain   equitable
relief.    This  strikes  me  not  only  as  risky  for  the  landowner  but
also  nonsensical  as  a  principle  of  law.
¶47   What  I  do  not  understand,  given  the  court  of  appeals'
conclusion  about  equitable  estoppel  as  a  defense,  is  why  that
court  cited  City  of  Milwaukee  v.  Leavitt,  31  Wis.  2d  72,  76,  142
N.W.2d  169  (1966),  to  the  effect  that  "While  municipal  and  other
government  units  are  not  wholly  immune  from  application  of  the
doctrine  of  equitable  estoppel,  this  court  is  firmly  committed
to   the   principle   that   estoppel   'will   not   lie   against   a
municipality  so  as  to  bar  it  from  enforcing  an  ordinance  enacted
pursuant   to   the   police   power."                                         Vill.   of   Hobart,         271
Wis.  2d  268,  ¶25  (emphasis  added).
¶48   This  quote  comes  from  a  case  in  which  a  city  was
revoking  the  defendant's  occupancy  permit.     This  quote  comes
from   a   final   enforcement   action.                                       This   quote   is   simply
3




No.  2003AP1907.dtp
inconsistent  with  Goode  and  with  the  use  of  equitable  estoppel
in  a  zoning  enforcement  action.12
¶49   The  majority  not  only  affirms  the  quote  but  also  adds
that   "If   we   allow   the   estoppel   doctrine   to   hinder   the
government's   exercise   of   its   police   power,   we   will   be
'expos[ing]   a   significant   number   of   persons   to   a   risk   the
legislature   has   determined   to   be   contrary   to   their   safety,
welfare,  health  or  morals.'     This  is  particularly  true  in  the
context   of   zoning."                                                       Majority   op.,                                 ¶29                                                                          (internal   citation
omitted).    This  language  is  not  consistent  with  Goode.
¶50   On   the   facts   of   this   case,   the   County   is   being
penalized   for   consulting   with   its   corporation   counsel   and
following  his  advice.    What  was  the  County  supposed  to  do?    If
the   County   had   surrendered   to   the   Village   on   the   transfer
station  and  sued  the  Village  for  money  damages,  it  would  not
have   solved   the   solid   waste   problem   that   precipitated   this
situation.
¶51   If  the  County  had  immediately  sought  a  mandamus  action
to  secure  building  permits,  it  should  have  been  able  to  invoke
equitable  estoppel  so  that  the  Village  could  not  assert  its
12  Moreover,  the  facts  in  City  of  Milwaukee  v.  Leavitt  are
markedly  different  from  the  facts  in  this  case.    In  Leavitt,  the
court  held  that  "erroneous  acts  of  municipal  officers  do  not
afford  a  basis  to  estop  the  municipality  from  enforcing  its
ordinances  enacted  pursuant  to  the  police  power."     Leavitt,          31
Wis.  2d  72,                                                                 76-77,                                          142  N.W.2d  169                                                             (1966)                 (emphasis  added).     In
                                                                                                                              this  case,  the  County  relied  not  only  on  the  acts  of  individual
                                                                                                                              officers,  but  also  on  the  acts  of  the  highest  municipal  body,
the   Village   Board.                                                                                                        See   majority   op.,                                                                               ¶¶5-7.                      Individual
                                                                              municipal   officers   may   act   roguishly.                                                                                                       The   Village   Board's
imprimatur   lends   an   added   sense   of   credence   to   individual
officers'  representations.
4




No.  2003AP1907.dtp
zoning  ordinance  as  a  defense.    Of  course,  the  County  would  have
had  to  prove  its  case.    However,  I  see  nothing  in  the  majority
opinion  that  suggests  that  this  option  is  a  possibility.
¶52   Th

Download 18579.pdf

Wisconsin Law